El espacio de libertad, seguridad y justicia

El espacio de libertad, seguridad y justicia, fue creado por el Tratado de Maastricht (1992) y desarrollado en los programas de Tampere (1999-2004), La Haya (2004-2009) y Estocolmo (2010-2014). Antes de la reforma del Tratado de Lisboa, su base jurídica se encontraba en el Título IV del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea que cubría todos los ámbitos, a excepción de la cooperación policial y judicial penal, regulada por el Título VI del Tratado constitutivo de la Unión Europea. Así pues, el espacio de justicia, libertad y seguridad correspondía a la vez al régimen comunitario (antiguo primer pilar) y al régimen intergubernamental (antiguo tercer pilar). Con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, se suprime la estructura de pilares, tal como se habían configurado formalmente a partir del Tratado de Ámsterdam (1997), y gestados previamente a partir del Tratado de Maastricht, por lo que los actos de la Unión, en el ámbito de la cooperación policial y judicial en asuntos penales, pasa a formar parte del espacio de libertad, seguridad y justicia.

La europeización del extinto tercer pilar comunitario, implica que las orientaciones estratégicas sobre la materia serán adoptadas por el Consejo, por medio

Institut Universitari d’ Estudis Europeus 51, Quaderns de treball (octubre de 2010); Joan Lluís PÉREZ FRANCESCH, La cooperación policial y judicial en el Tratado de Lisboa, entre la europeización y las reservas estatales, ponencia presentada al VIII Congreso de la Asociación de Constitucionalistas de España, San Sebastian, 4 y 5 de febrero de 2010, http://www.acoes.es/congresoVIII/documentos/PonenciaJLPerezFrancesch.pdf

356 _{Al respecto véase Joan Lluís PÉREZ FRANCESCH, «La cooperación policial y judicial en el Tratado} de Lisboa, entre la europeización y las reservas estatales», en Derecho constitucional europeo. Actas del VIII Congreso de la Asociación de Constitucionalistas de España., ed. Juan Ignacio Ugartemendía Eceizabarrena y Gurutz Jáuregui Bereciartu (Valencia: Tirant lo Blanch, 2011), pp. 465-489, http://www.acoes.es/congresoVIII/documentos/PonenciaJLPerezFrancesch.pdf; Joaquín BAYO DELGADO, «La cooperación policial internacional a la luz de la Propuesta revisada de Decisión Marco relativa a la protección de datos», en La protección de datos en la cooperación policial y judicial (Pamplona: Aranzadi, 2008), pp. 23-36.

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de su programación operativa y legislativa. Los Estados, por medio de sus Parlamentos nacionales, también podrán participar en el proceso de evaluación de las medidas y las actividades llevadas a cabo tanto por Eurojust como por Europol. Ello constituye una manifestación de la finalidad de otorgar una mayor democracia en el nuevo diseño europeo. No obstante, se establece una importante restricción, ya que el TJUE no será competente para comprobar la validez o proporcionalidad de las operaciones efectuadas por la policía u otros servicios con funciones coercitivas de un Estado miembro, ni para pronunciarse sobre el ejercicio de las responsabilidades que incumben a los Estados Miembros respecto del mantenimiento del orden público y de la salvaguardia de la seguridad interior.357 Sin embargo, esta restricción no afecta a los controles internos que posea cada Estado. Así los tribunales de cada Estado miembro, pueden pronunciarse en última instancia sobre la validez y proporcionalidad de las operaciones llevadas a cabo por las fuerzas y cuerpos de seguridad que tengan como justificación el mantenimiento del orden público y de la salvaguardia de la seguridad interior.

La desaparición de los pilares y, por tanto, la incorporación del ámbito de la cooperación judicial y policial al espacio de libertad, seguridad y justicia, no implica la eliminación de la facultad de los Estados Miembros de emprender iniciativas legislativas, por el contrario, los Estados Miembros mantendrán la posibilidad de emprender iniciativas legislativas sobre cooperación policial, justicia penal o cooperación administrativa, siempre y cuando las respalde una cuarta parte de los mismos. Además, se permite que los Estados Miembros puedan presentar reservas y no seguir la política común. Esto tiene como finalidad, básicamente, superar los bloqueos que se producían antes por la exigencia de la unanimidad en la toma de decisiones. Por tanto, existe una mayor flexibilización en la toma de las decisiones, que algunos autores han llamado «una Europa a la carta».358 Ello representa un paso adelante en la construcción europea, ya que permite superar el recurso tradicional de la cooperación por medio del método intergubernamental, a través de Tratados y Convenciones entre algunos de los Estados Miembros, que se suscribían precisamente con el fin de saltarse los pasos señalados para lograr acuerdos en cierta materias de interés común, pero que

357 _{Artículo 276 TFUE.}

358 _{Al respecto véase Sergio CARRERA y Florian GEYER, «El Tratado de Lisboa y un Espacio de} Libertad, Seguridad y Justicia: Excepcionalismo y Fragmentación en la Unión Europea», Revista de Derecho Comunitario Europeo, n. 29, enero-abril 2008, pp. 133-162.

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más tarde se incorporaban al ordenamiento jurídico europeo, como ocurrió con los Acuerdos de Schengen y la Convención de Prüm, por nombrar algunos ejemplos. Con el nuevo procedimiento las decisiones del Consejo habrán de ser aprobadas por mayoría cualificada, lo que significa el 55% de los Estados Miembros que reúnan como mínimo el 65% de la población europea. Es lo que se conoce como doble mayoría. Se necesitará un mínimo de cuatro Estados para formar una minoría de bloqueo.

Otra manifestación de la mayor flexibilidad en el proceso de construcción europea que conlleva el Tratado de Lisboa, es la posibilidad de algunos Estado de «excepcionarse» en el cumplimiento de las disposiciones europeas. Un caso emblemático se encuentra en los casos de Reino Unido e Irlanda. Estos Estados, no aplican las disposiciones sobre la cooperación judicial y policial en materia penal, gracias un Protocolo adicional al Tratado de Lisboa.359 También se flexibiliza la iniciativa para la adopción de actos en el ámbito de la cooperación policial y judicial, ya que la Comisión comparte la iniciativa con los Estados, siempre que la propuesta sea presentada por un mínimo representado por la cuarta parte de los Estados miembros. A los Estados que no le interese regirse por un determinado acto que pretenda dictarse en el ámbito regulado por los Capítulos 4 y 5 del Título V del TFUE, pueden «obstaculizar» innovaciones que se pretendan introducir si a juicio de un Estado miembro la misma «afecta a aspectos fundamentales de su sistema de justicia penal», solicitando que la cuestión se remita al Consejo Europeo.

Por último nos interesa remarcar, como lo afirma el TFUE, que la Unión constituye un espacio de libertad, seguridad y justicia dentro del respeto de los derechos fundamentales y de los distintos sistemas y tradiciones jurídicas de los Estados Miembros.360 Por tanto, las medidas legislativas que se adopten en la consagración de dicho espacio, debe respetar los derechos fundamentales de las personas que se encuentran dentro de la Unión. Así por ejemplo, dentro de las políticas de combate contra el terrorismo y las formas graves de delincuencia organizada, la policía puede recurrir al uso de las nuevas TIC, pero respetando los derechos y

359 _{Protocolo (nº 21) sobre la posición del Reino Unido y de Irlanda respecto del espacio de libertad,} seguridad y justicia.

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libertades fundamentales de las personas, y en particular, su privacidad y datos personales. Al respecto se ha señalado que la exigencia del respeto a los derechos fundamentales en esa labor, en un «auténtico caballo de batalla de los tiempos actuales».361