C. Recomendaciones de políticas
3. El espacio fiscal de los países en desarrollo
desarrollo
Las consideraciones expuestas en la sección anterior son pertinentes tanto para los países desa- rrollados como para las economías de mercado emergentes y otros países en desarrollo, aun cuando
existen diferencias notables en la estructura de sus finanzas públicas y en su capacidad administrativa para aumentar determinados tipos de ingresos públi-
cos. Otra importante diferencia es que en la mayoría de los países en desarrollo el espacio fiscal recibe con más intensidad la influencia de factores internaciona- les que escapan a su control, como las oscilaciones en los precios de los productos básicos y los tipos de
interés internacionales, así como la disponibilidad de financiación exterior en forma de corrientes de
capital privado o de AOD. Por otro lado, el espacio
Gráfico 5.3
TIPOS DEL IMPUESTO DE SOCIEDADES Y FORMACIÓN BRUTA DE CAPITAL FIJO EN DETERMINADOS PAÍSES DESARROLLADOS,
1982-2005
Fuente: Cálculos de la secretaría de la UNCTAD, basados en una versión actualizada de Devereux, Griffith y Klemm, 2002, disponible en: http://www.ifs.org.uk/corptax/ internationaltaxdata.zip.
Nota: Los datos se refieren a la media de los siguientes países: Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Finlandia, Francia, Alemania, Grecia, Irlanda, Italia, Japón, Países Bajos, Noruega, Portugal, España, Suecia, Suiza, Reino Unido y Estados Unidos.
fiscal en países de renta baja y menos adelantados es más reducido por definición (debido al bajo nivel de
ingresos nacionales).
Sin embargo, con estas limitaciones, el espacio fiscal viene determinado en gran medida de forma endógena. Una política fiscal proactiva influye en la
situación macroeconómica y la base imponible total
a través de su repercusión en los ingresos del sector privado (véase también el TDR 2011, cap. II). Si el consumo y la inversión privados son débiles, una política fiscal expansiva adecuada puede impulsar las
expectativas de demanda y la disposición a invertir,
ampliando así la base imponible. Ello dará también
más margen a los gobiernos para obtener ingresos
adicionales con los que financiar gastos que reduz- can la desigualdad o replantear la estructura de los impuestos entre los distintos grupos de ingresos. En
cambio, un recorte general del gasto público, como hacen actualmente numerosos países desarrollados, y también algunos programas de ajuste en las eco- nomías en desarrollo y en transición, debido a su impacto negativo en la demanda agregada y en la base imponible, provocará una
disminución de la recaudación
fiscal y, por ende, dificultará la reducción del déficit.
La reforma de los regí- menes de imposición directa
con un diseño adecuado puede favorecer el logro simultáneo
de los objetivos de reducir la desigualdad de ingresos y
fomentar el crecimiento de la
producción y la creación de
empleo tanto en los países desarrollados como en los países en desarrollo. La escasa progresividad de los sistemas tributarios de las economías en
desarrollo y en transición y las grandes diferencias
entre regiones y países a este respecto indica que
muchos de esos países disponen de un margen considerable para combatir eficazmente la des- igualdad de ingresos mediante unos impuestos
más progresivos. Naturalmente, ello requiere no solo un cambio de perspectiva por lo que se refie-
re al papel de la hacienda pública, sino también un nivel relativamente elevado de empleo formal
y una capacidad administrativa adecuada. A ese respecto, la capacidad de los países en desarrollo
para conseguir unos determinados ingresos pue-
de variar mucho según su nivel de desarrollo, el tamaño de su sector no estructurado y la compo- sición de su PIB.
Por otro lado, existen varias fuentes poten- ciales de ingresos que podrían contribuir a una mayor igualdad y al mismo tiempo incrementar
los ingresos públicos, incluso en los países de
renta baja. Los impuestos sobre el patrimonio y las
sucesiones son una de esas fuentes potenciales que podrían aprovechar muchos países en desarrollo a tales efectos, pues requieren menos capacidad administrativa, son más difíciles de eludir y tienen un efecto progresivo.
En los países en desarrollo ricos en recursos, los ingresos procedentes de la explotación de recursos naturales, y las ganancias derivadas del aumento de los precios internacionales de los productos básicos
son otra fuente importante de ingresos públicos. Al
apropiarse de una parte mayor de las rentas gene- radas por esos productos, los gobiernos pueden
asegurarse de que sus abundan-
tes recursos naturales beneficien
a toda la población, y no solo a unos cuantos operadores nacio- nales y extranjeros. Al parecer,
muchos países tienen un margen
considerable para incrementar la recaudación de regalías e impuestos, especialmente gra- vando a las empresas del sector del petróleo, el gas y la minería. Este aspecto es especialmente importante, pues el potencial
de ingresos que encierran los recursos naturales ha aumentado considerablemente en el último decenio,
a causa de la subida de precios de los productos
básicos y del descubrimiento de nuevas fuentes energéticas, sobre todo en África.
Cuando se espera que la mejora de la rela- ción de intercambio debida a los precios de los productos básicos tenga carácter temporal, esa mejora no puede constituir un cimiento sólido para un aumento sostenido de los ingresos del Estado y, paralelamente, del gasto público. Sin embargo, aunque sean temporales, las rentas más elevadas
o los beneficios excepcionales del sector primario
La apropiación de una parte mayor de las rentas generadas por los productos básicos puede beneficiar a toda la población, y no solo a unos cuantos operadores nacionales y extranjeros.
pueden servir para acelerar el aumento de la pro- ductividad y la creación de empleo en otros sectores de la economía. Para ello es preciso establecer
impuestos especiales para los beneficios excepcio-
nales y canalizarlos hacia inversiones productivas
en otros ámbitos económicos. La acumulación de
ingresos inestables de este tipo en fondos soberanos
o bancos nacionales de desarrollo y el mayor uso de
esos fondos a lo largo del tiempo para fines sociales específicos pueden prevenir nuevos incrementos de
la desigualdad de ingresos. Los impuestos elevados
para los beneficios excepcionales están especial-
mente justificados porque esos beneficios no son
el resultado de una buena gestión empresarial sino de la evolución de los precios
de los productos básicos a nivel internacional que escapan a la
influencia del productor indivi- dual de esos productos.
Otra cuestión relacionada
con las políticas fiscales de los países en desarrollo es el
trato de las ETN y la IED, no
solo en el sector minero sino
también en los sectores de las manufacturas y los servicios.
Si bien las actividades de las ETN y las corrientes de IED pueden fortalecer la capacidad productiva
de los países receptores, ese potencial no siem- pre se explota plenamente cuando las relaciones con los productores nacionales no son sólidas. Con todo, los países en desarrollo suelen tratar
de atraer más IED ofreciendo a los inversores ventajas fiscales generosas y a veces excesivas. Aunque estas estrategias han servido a menudo
para atraer la IED, merece la pena reconsiderarlas
porque conceder ventajas fiscales importantes para captar esas inversiones en el sector manufacture- ro implica competir con otros países receptores
potenciales que también otorgan ventajas. Esto
puede ser problemático porque crea una espiral
impositiva descendente que reduce el espacio fis- cal de todos los países en cuestión, y las ventajas
iniciales debidas a la fiscalidad tienden a erosio- narse con el tiempo.
El fortalecimiento de la cooperación internacio-
nal en cuestiones fiscales podría ser útil para evitar
esa competencia tributaria y preservar al mismo
tiempo tanto el espacio fiscal de los gobiernos de los
países que compiten por la localización de la produc- ción como la ventaja relativa que puede obtenerse de
la IED gracias a las diferencias en el costo de la mano de obra (véase también el capítulo VI más abajo). Los
gobiernos de los países de origen de los inversores extranjeros podrían ayudar a evitar esa competencia
tributaria gravando las transferencias de beneficios de la IED con tipos más altos que los beneficios internos y deduciendo de la carga fiscal los impues- tos de sociedades ya pagados en el país receptor, que
normalmente son mucho más bajos. Teniendo en cuenta las grandes diferencias en los costos laborales
unitarios entre los países de origen y los países recep- tores, esas medidas podrían adoptarse de tal modo
que los beneficios obtenidos por
los inversores extranjeros por producir en países en desarrollo seguirían superando con creces los que conseguirían si produ- jeran los mismos bienes en su propio país.
También se requiere una
mayor cooperación fiscal inter- nacional para reducir la evasión
de impuestos. A tal efecto,
el actual Comité de Expertos
sobre Cooperación Internacional en Cuestiones de
Tributación de las Naciones Unidas podría conver- tirse en un verdadero órgano intergubernamental.
Un nuevo tratado basado en la Convención modelo de las Naciones Unidas sobre la doble tributación entre países desarrollados y países en desarrollo: Actualización de 201117 respondería mejor a los
intereses de los países en desarrollo que el basado en el modelo actual de la OCDE, ya que el primero con-
cede más derechos fiscales a los países en desarrollo. Convendría incrementar los ingresos públicos
con medidas como las examinadas más arriba, aun-
que ello no bastaría para potenciar los efectos de la política fiscal en la distribución de los ingresos; gran parte de los resultados dependerá también del
modo en que se invierta ese aumento de los ingre- sos, como se analiza en la siguiente sección.
En varios países de renta baja y menos ade-
lantados, podría ser difícil o imposible aplicar
rápidamente cualquiera de estas medidas para
aumentar el espacio fiscal debido a su capacidad
administrativa y recaudatoria limitada. En esos El fortalecimiento de la
cooperación internacional en cuestiones fiscales podría ser útil para evitar una espiral descendente en la competencia por la IED y reducir la evasión de impuestos.
casos, las instituciones financieras multilaterales
y los donantes bilaterales deberían aportar recur- sos adicionales para el gasto social y el apoyo
técnico y financiero oportuno a fin de reforzar esa
capacidad.
4. Gasto público para reducir la