IV. El repliegue de la planificación
4. El impulso a las reformas liberalizadoras
El cambio de modelo de desarrollo inspirado en las ideas neoliberales era tan drástico y sustantivo que no podía darse de un día para otro y sin grandes rupturas. No es casual que las primeras experiencias de aplicación de este tipo de políticas en la segunda mitad de los años 70 fueran realizadas por gobiernos militares dictatoriales en Chile, Argentina y Uruguay. La crisis de la deuda externa de los años 80 (con toda la dureza de las políticas de ajuste) y la influencia decisiva que adquirieron sobre los gobiernos el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM) dieron un impulso decisivo a este modelo liberalizador, antiestatista y desindustrializador.
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CEPAL - Serie Gestión pública N° 75 Pensamiento y práctica de la planificación en América Latina
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Sin embargo, las reformas del Consenso de Washington se vieron respaldadas por una importante consolidación del proceso de globalización durante los años noventa. Avanzó el grado de integración de los mercados financieros, se aceleraron los flujos de comercio e inversión.43 La globalización financiera y las reformas liberalizadoras cambiarían la naturaleza de los flujos financieros externos que requerían las economías de nuestros países para financiar sus programas de desarrollo. Las fuentes de recursos externos para los proyectos de inversión y programas de desarrollo ya no estaban reducidas a las instituciones oficiales de crédito, el Estado dejó de ser la única vía para obtenerlos y los sistemas de planificación el instrumento necesario para generar y evaluar los proyectos que se requerían para acceder a tales recursos.
Durante el período de la crisis de la deuda y especialmente después de las nacionalizaciones de las deudas privadas, los gobiernos volvieron a ser actores indispensables para el financiamiento externo. Éste estaba racionado, y debía pasar necesariamente por negociaciones que estos conducían con los bancos acreedores y el Fondo Monetario Internacional. Pero el balance financiero era negativo,44 las negociaciones tenían un carácter estrictamente financiero y tenían por objeto exclusivo estructurar el servicio de la deuda acumulada. A partir de 1990, sin embargo, después de concluidas las negociaciones en los términos del Plan Brady, se renovaría el acceso a los mercados internacionales de capital.
La mayor fuerza tras los procesos internos de los países para realizar las reformas radicó, sin duda, en las empresas privadas nacionales y trasnacionales. Adquirieron un papel protagónico en el ámbito de la producción de bienes, la inversión, la innovación y, cada vez más, en la provisión de servicios públicos y prestaciones sociales.
RECUADRO 3
LAS REFORMAS NEOLIBERALES Y LA PLANIFICACIÓN EN LOS PAÍSES
La inflación fue extremadamente intensa durante 1990 en los países de la región. En algunos casos, se trató de episodios de hiperinflación: la variación del IPC de Perú y Nicaragua superó 7.500%; en Brasil y Argentina sobrepasó 2.000%. Pero no sólo era un fenómeno localizado; la inflación en Venezuela superó el 40%, en México, Colombia y Chile el 25%. La lucha contra la inflación concentró la atención de las autoridades y de los agentes económicos y sociales. La estabilidad de precios se asoció a la disciplina fiscal, la reforma del funcionamiento de los mercados, la eliminación de las políticas de fomento a la producción industrial, un cambio y reducción del la intervención del Estado en la economía.
El período más intenso de cambios en Brasil se produjo durante los dos años que gobernó Fernando Collor de Mello entre 1990 y 1992. Sus denuncias de campaña contra el volumen, poder y privilegios de la Administración Federal se tradujeron en la decisión de reducir ministerios, disminuir el personal, su beneficios y comenzar el proceso de privatización de empresas y entidades estatales adoptando un Programa Nacional de Desestatizacao. Dentro de un amplio plan de reducción o extinción de medidas proteccionistas, el gobierno redujo los niveles de protección tarifaria a las importaciones y eliminó incentivos y subsidios a la producción doméstica.
Planificación perdió su calidad de ministerio y pasó a ser una subsecretaría de menor importancia en el ministerio de Economía que resultó de la fusión de los ministerios de Hacienda, Planificación e Industria y Comercio. Aunque estos cambios institucionales fueron revertidos por el gobierno siguiente, la pérdida de personal calificado y de capacidades orgánicas fue muy severa y recuperarlas demoraría más de una década.
En Colombia, las reformas estructurales comenzaron a plantearse durante la Administración Barco (1986 -1990), recibieron su mayor impulso durante la Administración Gaviria (1990 - 1994) y se mantuvieron, con algunos matices, durante la Administración Samper (1994 - 1998). Se inició un acelerado proceso de desgravación arancelaria (redujo el arancel promedio desde 44% a 11,8% en dos años, 1990-92) complementado con la eliminación de los controles directos a las importaciones y la reducción de los incentivos directos a las exportaciones. Se liberalizaron las normas para la entrada y salida de la inversión extranjera. La Constitución de 1991 otorgó autonomía al Banco de la República para manejar las políticas monetarias y cambiarias. Se ampliaron los ámbitos de operación de los intermediarios financieros. El régimen laboral también fue flexibilizado y el sistema de Seguridad Social fue profundamente reformado estableciéndose un régimen de competencia entre empresas públicas y privadas.
(continúa)
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En los años 90, la globalización avanzó en planos muy diversos, las nuevas tecnologías de información aceleraron la diseminación de innovaciones y se produjo también una generalización gradual de ideas y valores en torno a los derechos humanos, la democracia política y la protección del medio ambiente.
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Recuadro 3 (conclusión)
Sin embargo, el tamaño del Estado no se redujo; aumentó sus gastos en inversión social, justicia y seguridad e introdujo tres reformas tributarias sucesivas (1990, 1992 y 1995) que elevaron la carga tributaria. la Constitución de 1991 consolidó el status institucional del sistema de planificación. Este se involucraría directamente en estas reformas estructurales y la instalación de un nuevo modelo de desarrollo. Los planes Nacionales de Desarrollo, particularmente el titulado como “La Revolución Pacífica” (1990-1994), serían el instrumento que orientaría las nuevas políticas y los cambios institucionales, siendo el Departamento Nacional de Planeación la instancia de diseño y supervisión de la implementación de ellos.
Algo similar sucedió en Venezuela (República Bolivariana de), donde CORDIPLAN tendría un rol estelar en la implementación de las reformas a través de la elaboración y aplicación del VIII Plan de la Nación (1989- 1993). Este fue llamado “El gran viraje” el cual estimulaba el desarrollo de una economía de mercado y seguía en líneas generales las recetas del Consenso de Washington. Petróleos de Venezuela (PDVSA), sin embargo, seguiría siendo una empresa estatal, aunque otras empresas emblemáticas en la producción de acero y aluminio serían privatizadas.
CORDIPLAN mantendría un papel rector en el ámbito económico, durante el quinquenio siguiente (febrero 1994 – febrero 1999). Su influencia respondería, por un lado, a la coalición de fuerzas políticas que ejercieron el gobierno durante este lapso, a las características personales del titular de la Oficina y al amplio debate entre los principales actores del país en torno a la elaboración del IX Plan de la Nación. Este debate permitió la concertación de un inédito proyecto nacional el que, sin embargo, se vio frustrado por la crisis financiera y una nueva coyuntura petrolera desfavorable que llevó los precios del crudo a los niveles más bajos en dos décadas.
En Costa Rica, el predominio de las ideas neoliberales durante los años noventa no significó la desaparición de MIDEPLAN; pero hubo períodos en que no tuvo ministros y la institución quedó encargada al ministro de la Presidencia. Las reformas liberizadoras cobraron gran ímpetu en México durante la gestión de Carlos Salinas de Gortari (1989- 1994). Con los principales sectores sociales formó un Pacto para la Estabilidad y el Crecimiento que propuso ampliar la participación de los capitales, tanto nacionales como extranjeros; acelerar la privatización de las empresas estatales; liberalizar el comercio exterior y el sistema financiero. El Estado debía actuar con eficiencia en salud, educación, seguridad social, vivienda, justicia, pobreza e infraestructura. La apertura al exterior se consolidaría con el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA) que entró en vigor en enero de 1994. En cuanto a las funciones de planificación, Salinas hizo desaparecer la Secretaría de Programación y Presupuesto, incorporándola con todas sus atribuciones a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
Los gobiernos democráticos de Chile durante los años noventa mantuvieron vigentes las características básicas de las reformas neoliberales impuestas por la dictadura militar desde 1973. La apertura de la economía, tanto comercial como financiera, fue ampliada. La política fiscal fue rigurosa y excedentaria. La política monetaria y cambiaria se mantuvo en manos de un Banco Central autónomo. Se mantuvo el sistema de seguridad social en manos de administradoras privadas. El Estado retuvo solo unas pocas empresas públicas. Tras la recuperación de la democracia, en 1990, se creó el Ministerio de Planificación (MIDEPLAN). Pero, no se llegó a recuperar un proceso de planificación del desarrollo económico y social del país. MIDEPLAN solo sustituyó a ODEPLAN y dio continuidad a sus tareas en el área social y en la evaluación de proyectos de inversión pública.
A partir de 1990 el gobierno de Argentina, encabezado por Carlos Menen, lanzó un programa de “reformas estructurales” rigurosamente alineado con el Consenso de Washington. Ese programa enmarcó el plan de estabilización que erigió el régimen de convertibilidad en abril de 1991, por el cual se establecía una caja de conversión. Las reformas incluyeron una veloz y profunda apertura comercial y liberalización financiera, un movimiento general de desregulación de los mercados de bienes, servicios y activos financieros, privatización descuidada de empresas públicas, recorte de servicios prestados por el Estado y concesiones al sector privado. Los organismos dedicados a la planificación dentro de la estructura burocrática del gobierno se mantuvieron por cierto tiempo, pero con la nueva orientación de la política económica estaban condenados a perder gravitación y desaparecer.
El gobierno de Fujimori en Perú (1990-2000) debió enfrentar también al comienzo de su mandato una hiperinflación. Como en el caso de Argentina, lo hizo siguiendo una estricta política neoliberal. El Instituto Nacional de Planificación fue eliminado en 1992 y desapareció el sistema nacional de Planificación incluyendo las oficinas sectoriales de los ministerios. Fuente: Elaboración propia.