Estado de la cuestión

En el contexto planteado emerge el término calidad de gobierno, cuya definición más frecuente tiene su base en la noción de gobernanza expresada por el Banco Mundial, que la define como las reglas e instituciones mediante las que se ejerce la autoridad en una nación; el concepto incluye tres elementos importantes: 1) los procesos de selección, evaluación y cambio de gobernantes; 2) la capacidad del gobierno para formular e implementar políticas sólidas; y 3) el respeto de los ciudadanos a las instituciones y reglas que gobiernan las interacciones sociales y económicas entre ellos (Holmberg, Rothstein, & Nasiritousi, 2009). Es a partir del segundo elemento que es posible aportar explicaciones a los problemas que aquejan a América Latina y proponer nuevas alternativas de solución.

2.1.1 Los antecedentes de la calidad de gobierno

Existen dos antecedentes clave en el estudio de la calidad de gobierno que se vuelven evidentes a finales de los años 70’s; el primero de ellos es la crisis económica mundial que complicó el escenario al Estado benefactor que fue modelo en los países industrializados en la posguerra, a éste se le contrapuso el segundo antecedente que tiene que ver con la propuesta neoliberal de restablecer el equilibrio fiscal y de la balanza de pagos de las naciones en crisis. Estas situaciones detonaron el proceso de reducción del tamaño del Estado y su sustitución por el mercado para la generación del desarrollo; sin embargo, la realidad actual muestra la agudización de los problemas, el debilitamiento del mercado y una crisis de gobernabilidad por la decadencia del Estado que no ha logrado dar respuesta satisfactoria a los desafíos del nuevo orden mundial (CLAD, 2008).

El antecedente de la calidad gubernamental se encuentra en las empresas, donde se identifican dos enfoques claros: el estadounidense, representado por las aportaciones de Deming y Juran; y el japonés, con las aportaciones de Ishikawa en la filosofía de las empresas. El modelo norteamericano tiene su fundamento en los postulados de la administración para

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la calidad total de Deming donde ésta se determina por el producto, el usuario y el servicio como factores esenciales en la definición de criterios; a la par del modelo de Juran que se enfoca en la planeación, el control y la corrección de errores como fundamento de administración de la calidad. Por su parte, el modelo japonés se basa en la mejora continua como filosofía empresarial y presenta dos fases importantes: la primera consiste en el ciclo de planeación, acción, verificación y corrección de los procesos y actividades; mientras que la segunda es una metodología de análisis de causas de problemas que se conoce como “espina de pescado” (INEGI, 2016).

Con este referente, en una situación que pareciera paralela al sector empresarial que ha hecho esfuerzos por mejorar la calidad de sus productos y/o servicios ante clientes más demandantes, en el sector público se ha implementado una serie de iniciativas para elevar el nivel de la calidad en la prestación de sus servicios que son dirigidos a una ciudadanía que está cada vez más informada y es exigente; incluso en los preceptos del modelo de nueva gerencia pública los ciudadanos deben ser vistos como los clientes de la acción del Estado, por lo que éste debe vigilar que, a través de la administración pública, se establezcan programas, políticas y servicios públicos de alta calidad, que se asocia a sobrepasar las expectativas de los servicios recibidos (Torres, 2011).

El estudio de la calidad de gobierno se aborda a partir de diversas disciplinas entre las que destacan la economía, la sociología, la ciencia política, y la teoría de las organizaciones; en las que se identifican, al menos, dos vertientes para el análisis: 1) la explicación de los mecanismos que implementan los agentes para el ejercicio del poder, y 2) la definición de las variables que permiten dejar evidencia de los efectos de la gobernanza en aspectos sociales, políticos y económicos. Aún con estos antecedentes es importante destacar que el desempeño gubernamental va más allá de los resultados dado que la esfera política es muy compleja y su análisis requiere una perspectiva sistémica, por lo que las perturbaciones internas y externas en el sistema político influyen de alguna forma y la medición de éste indicador y es necesario considerar las asimetrías y la articulación de cada una de las etapas del proceso (Salas & Murillo, 2013).

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El análisis de la calidad de gobierno se ha convertido en un nicho de oportunidad para el análisis académico bajo la premisa de que no es suficiente contar con mecanismos de acceso al poder con justicia y eficacia, también es importante la manera en que se ejerce; resurgen también debates sobre el tamaño del Estado y sobre la calidad de instrumentos para gobernar, de tal manera que los indicadores que se construyen a partir de esta discusión intentan explicar las causas y consecuencias de la calidad de gobierno. A pesar de las múltiples discusiones teóricas y empíricas, aún se identifica la escasez de elementos conceptuales sobre la calidad de gobierno; existen abundantes indicadores y metodologías sofisticadas para los hallazgos en campo, pero aún queda abierto el pendiente de la configuración teórica y conceptual del término (Cejudo & Zabaleta, 2009).

A partir de los regímenes totalitarios del siglo XX, el gobierno ha adquirido relevancia para la libertad y la felicidad de las personas; el debate se centra más en la forma de control y reducción del aparato gubernamental, y cada vez menos en los resultados que se pueden obtener mediante él. La literatura que se centra en gobernanza, calidad de gobierno y calidad de la democracia, como conceptos ligados, muestra un análisis sobre la forma de actuar de los gobiernos; sin embargo, se encuentra ausente la pregunta orientada a conocer “para qué” actúan los entes gubernamentales (Villoria, 2011).

2.1.2 Definición de calidad de gobierno

Resulta complejo explicar el concepto de calidad gubernativa por tratarse de un asunto normativo que lleva necesariamente una carga de ideología y un juicio de valor, además de considerarse un tema multidimensional dada la amplia gama de tareas que realiza un gobierno en la actualidad; sin embargo, con toda la complejidad que caracteriza al término éste se ha ganado un lugar importante en la investigación durante los últimos años en aquellas instituciones dedicadas a la promoción de las mejores prácticas de gestión pública, incluso lo han asociado como factor determinante para el progreso económico y social (Moreno, 2008).

Una primera definición del término calidad de gobierno emerge con base en la noción de gobernanza expresada por el Banco Mundial, que la define como las reglas e instituciones

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mediante las que se ejerce la autoridad en una nación; el concepto incluye tres elementos importantes: 1) los procesos de selección, evaluación y cambio de gobernantes; 2) la capacidad del gobierno para formular e implementar políticas sólidas; y 3) el respeto de los ciudadanos a las instituciones y reglas que gobiernan las interacciones sociales y económicas entre ellos (Holmberg, Rothstein, & Nasiritousi, 2009).

Desde su visión normativa la calidad del gobierno va más allá de la ausencia de corrupción y de la existencia de elecciones democráticas, se refiere a la imparcialidad y eficiencia de las instituciones públicas mediante las que se obtienen los resultados del gobierno. Los investigadores de esta línea han demostrado un claro impacto en las condiciones de vida, la confianza social y otros factores de fundamental importancia; sin embargo, el gran pendiente es determinar su incidencia en las políticas públicas y los impuestos (Svallfurs, 2013).

Desde una perspectiva política la calidad de gobierno atiende aspectos internos y externos de la esfera gubernamental que influyen en el sistema político y que impactan de forma directa la calidad de vida de los ciudadanos; difiere del “buen gobierno” en que éste se reduce al estilo de gobernanza y a la reducción de la pobreza mediante la promoción del desarrollo económico (Salas & Murillo, 2013).

Finalmente, la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública señala que la calidad de gobierno es una cultura transformadora en la administración pública que genera impulso para la mejora permanente en la búsqueda de satisfacción de las necesidades y expectativas de los ciudadanos; el ente gubernamental debe medir el indicador de calidad en función de su capacidad para satisfacer éstas necesidades y expectativas y compararlas con las metas que ha sido alineadas a los fines de la administración pública y que se traducen en resultados cuantificables. (CLAD, 2008).

2.1.3 Desarrollo histórico del análisis de la calidad de gobierno

Un primer momento para el análisis de la calidad de gobierno lo constituye su liga con la ausencia de corrupción; se considera que los niveles de ésta tendrían su explicación a partir de tres elementos sustanciales: 1) el control del Estado sobre la economía, 2) las normas y

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valores democráticos, y 3) el grado de integración global de la economía (Sandholtz & Koetzle, 1998). Resulta evidente la preponderancia de los grupos económicamente poderosos en varios países del mundo, su control oligárquico sobre los temas de la agenda se asocia con malos resultados en aspectos socioeconómicos; el despegue económico de esa oligarquía le permite la captura de organismo estatales para preservar el statu quo, con lo que aumenta la corrupción que deriva en mal gobierno (Fogel, 2006). La dependencia económica por ayudas financieras en los países produce efectos negativos sobre la calidad de gobierno y las instituciones públicas, limita su capacidad para rendir cuentas e incentiva la captura del Estado y la corrupción; los análisis empíricos señalan que esta sumisión provoca presiones para una burocracia no profesional, y reformas ineficientes a las políticas e instituciones (Knack, 2001). En una evaluación de los nexos entre democracia y corrupción es posible identificar que la consolidación de instituciones democráticas, particularmente en regímenes en desarrollo, eventualmente reduce la percepción de prácticas corruptas; las condiciones políticas iniciales y los resultados alcanzados por la democracia, determinan la magnitud de la corrupción política de un país (Sung, 2004). Se piensa que a mayor descentralización gubernamental existe menos corrupción, los funcionarios son más cercanos a los ciudadanos y esto los obliga a competir para permanecer en sus posiciones; la evidencia empírica sugiere que los países con más niveles gubernamentales muestran menos efectividad en los servicios públicos y mayor percepción de corrupción, a diferencia de pequeñas unidades jurisdiccionales que compiten intensamente en lo local por la preferencia ciudadana (Teisman, 2002).

Una segunda etapa se denomina la era de la calidad institucional, en la que se identifican los vínculos entre las normas políticas y la calidad institucional; estos se reflejan en los pesos y contrapesos del sistema político, y en los incentivos para los políticos en la construcción de bases de apoyo (Panizza, 2001). La calidad institucional tiene un impacto positivo en el desarrollo económico, aunque existen variables de mayor importancia como el estado de derecho, el control de la corrupción y la eficiencia gubernamental (Aixalá & Gema, 2007); a partir de estas variables se han explorado también los nexos entre los flujos de información [transparencia] y la calidad de las instituciones, la evidencia empírica considera

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que las naciones con mejores mecanismos de acceso a la información cuentan con mejores instituciones y calidad de gobernanza (Islam, 2003). Los resultados de análisis previos demuestran que el riesgo de corrupción en un país está determinado por las características personales de los individuos y las de la nación, en la medida en que éstas se mantienen constantes, la percepción de corrupción tiende a aumentar (Mocan, 2004).

La tercera etapa está enmarcada por la intervención del Banco Mundial en el tema, en la que se rescatan algunas ideas sobre la calidad de gobierno; se llegó a considerar que los gobiernos transparentes tenían una participación significativa para el logro de la calidad de gobierno, y que ésta implicaba la capacidad de diseñar y promover políticas con impacto en el crecimiento económico (Islam, 2006). Esta línea identifica la mala gobernanza con la ineficiencia, aunque no se logró determinar la causalidad en una sola dirección; sólo las determinantes de la gobernanza han demostrado alguna relación con impacto en la eficiencia gubernamental (Méon & Weill, 2005).

La literatura identifica otros elementos relacionados con la calidad de gobierno. Por una parte, la existencia de una sociedad participativa y la cooperación entre los líderes políticos y sus electores parece reflejar un impacto significativo en el desempeño gubernamental (Clearly, 2007); estos esquemas identifican al capital social como determinante positivo en la calidad gubernamental (Coffé & Geys, 2005), de manera particular la reciprocidad, la confianza y el voluntarismo con una relación positiva (Knack, 2002). Por otra parte, la descentralización de los servicios gubernamentales con base en las preferencias de los ciudadanos tendría un impacto de mejora en la calidad de gobierno (Huther & Shah, 1998); al tiempo que este proceso detona la actividad y el crecimiento de la economía y la calidad de gobierno se estimula con la democracia y el estado de derecho (Oliva & Batiz, 2002).

2.1.4 La calidad de gobierno estatal

De acuerdo con Guillermo Cejudo y otros (2010) la calidad de gobierno es importante a partir de una pregunta recurrente en la actualidad: ¿por qué no hay buenos gobiernos estatales? Esta interrogante resulta del análisis del contenido informativo de distintas entidades

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federativas, para comprobar que este orden de gobierno enfrenta continuamente varias problemáticas; originalmente se pensó que la respuesta a la interrogante sobre la inexistencia de buenos gobiernos estatales en México tenía que ver con la ausencia de métodos democráticos efectivos para la elección de las autoridades [incentivos], así como a la falta de atribuciones y recursos [capacidades]. Se iniciaron procesos para contar con más democracia y más descentralización, con un avance significativo en ambas vías y, aunque la situación económica y social de este orden de gobierno es distinta de la de hace dos décadas, las transformaciones han sido graduales y heterogéneas en cada entidad federativa.

El panorama en el nivel estatal es de claroscuros, a partir del año 2000 se dio la formación de la Conferencia Nacional de Gobernadores [CONAGO], que tuvo la intención de presentar los compromisos con el sistema federal y lograr acuerdos de índole presupuestal, aunque se volvió una instancia de presión al gobierno federal con el consecuente fortalecimiento de la independencia y autonomía de los mandatarios estatales (Borjas, 2015); la transformación del sistema político mexicano es indiscutible se han formado electorados y grupos activos de ciudadanos que defienden sus derechos, se han transformado las identidades sociales, se han generado nuevos equilibrios entre los poderes, las entidades federativas han recuperado soberanía frente al gobierno federal, la opinión pública es un factor real de poder, y la diversidad social es vista como riqueza en la estabilidad de las instituciones (Loaeza & Prud’homme, 2010).

El proceso de transformación ha llevado a regímenes competitivos en los que los gobiernos estatales se enfrentan a más demandas en un entorno vigilado, mientras que el proceso de descentralización ha impuesto nuevas tareas en el diseño y ejecución de políticas públicas y nuevos requerimientos en sus capacidades de gestión; de ahí que la calidad de gobierno pasó a ser un asunto central por sus consecuencias para la gestión pública y por sus implicaciones para la legitimidad del gobierno en turno y del régimen democrático en su conjunto (Cejudo, Sánchez, & Zabaleta, 2010).

Las experiencias no han sido muy buenas con los gobiernos estatales a partir del debilitamiento del presidencialismo, la autonomía adquirida por estos y la conciencia del poder que pueden ejercer derivó en el interés de alcanzar dicho poder; con ellos han

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resurgido poderes fácticos que no encuentran límites a sus pretensiones, aparecen de nuevo en el mapa político antiguos líderes y caciques que ponen en riesgo el avance democrático, dado que la única interlocución para los intereses de estos grupos es el ejecutivo local (Borjas, 2015).

Los gobiernos estatales se han vuelto actores relevantes en la promoción del desarrollo económico y social al ejercer alrededor del 40 % del gasto público total en México, el antecedente inmediato de análisis académico estuvo centrado en los resultados de la competencia partidaria en los gobiernos subnacionales, al igual que en los procesos de descentralización iniciados en los años ochenta; estos procesos transformaron a las entidades federativas hacia el federalismo real que derivaron en el papel central de la calidad de gobierno en la esfera subnacional, la discusión ha de orientarse hacia los conceptos observables del término para dar pie al desarrollo de información necesaria para la medición, diagnóstico, explicación y mejora de la calidad de gobierno en las entidades federativas (Cejudo, Sánchez, & Zabaleta, 2010).

2.1.5 Niveles de análisis de la calidad de gobierno

En términos generales existe una propuesta para entender la calidad gubernamental a partir de dos elementos centrales que se identifican como los niveles de análisis: 1) los atributos gubernamentales del ejercicio del poder que controlan la discrecionalidad del gobierno [nivel de arquitectura institucional], y 2) el conjunto de procesos y prácticas de gestión y políticas que dichos atributos potencian al interior del gobierno [nivel de producción de bienes y políticas públicas] (Cejudo, Sánchez, & Zabaleta, 2010).

La arquitectura institucional es considerada como el instrumento con el que se faculta a los actores para la toma de decisiones públicas en la formación de la agenda y que a través de sus características define a las democracias actuales, con sus atributos se constituye en un referente para evaluar los resultados que recibe la población en cuanto a su bienestar material o social; las reglas del sistema político dan la pauta para las vías de participación y los grupos con posibilidad de hacerlo, que a su vez utilizan las instituciones políticas para legitimar sus acciones (Casar & Maldonado, 2008).

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De manera cotidiana el gobierno tiene frente a sí problemas y soluciones, oferta y demanda, conflictos y arbitrajes, que se derivan de agentes y actores que pugnan por insertar sus temas en la agenda de gobierno; este proceso permite observar a quienes definen y justifican los problemas públicos y quienes tiene los medios idóneos para convertir sus intereses en prioridades, con lo que queda al descubierto la estructura de poder en la elaboración de políticas públicas. En suma, el factor de mayor peso para configurar una política pública es la correlación de fuerzas entre los diferentes grupos sociales y las relaciones políticas y administrativas que son capaces de generar (Aguilar, 1996).

El proceso de producción de una política pública debe ponderar el sentido práctico de la política donde las decisiones se basan en la viabilidad y la negociación, las organizaciones públicas buscan el cumplimiento de diversos mandatos que se circunscriben a actores [internos y externos] que disputan los medios y fines de las instituciones; se trata pues de intereses que están en juego junto con las reglas, las condiciones y los mecanismos con los que se sostienen y reproducen las estructuras para continuar su existencia y fundar su legitimidad (Arellano D. , 2010).

2.1.6 Tradiciones conceptuales de la calidad de gobierno

A pesar de lo complejo en la definición del concepto de calidad de gobierno, se han identificado dos tradiciones conceptuales relevantes sobre el tema: 1) la eficiencia gubernamental, y 2) la capacidad institucional (Moreno, 2008). La primera, adquiere relevancia a partir de la crisis financiera, que derivó en el paradigma de la Nueva Gestión Pública [NGP] (Aguilar, 2010); la segunda, aparece en la escena cuando los estados son concebidos como actores que deben gozar de la suficiente autonomía para definir sus objetivos, aunque esta posibilidad está estrechamente vinculada a su capacidad para realizarlos (Alonso, 2007).

La construcción de las capacidades institucionales está asociada a diversos factores