E. Armonización de la planificación, el presupuesto y la Agenda 2030 F. Un abordaje comprehensivo del reto de la inclusión
G. Reflexiones finales Bibliografía
45
II
Los países de América Latina y el Caribe han realizado avances relevantes y sostenidos en lo que concierne a la institucionalidad y los instrumentos para implementar la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. En 2016, la región comenzó a integrar la Agenda 2030 en distintas visiones, estrategias y planes nacionales de desarrollo. Entonces, ya se habían definido al menos 16 mecanismos institucionales que se basaban en instituciones existentes a las que se les habían asignado nuevas responsabilidades o que suponían la creación de nuevas instituciones con funciones específicas (CEPAL, 2017). En 2017, los países transitaron desde una fase inicial de difusión del contenido de la Agenda 2030 a una de implementación, caracterizada por la incorporación de los contenidos de la Agenda a las políticas públicas y por el desarrollo de instituciones y mecanismos de seguimiento y evaluación nacionales y subnacionales. Ese año, más países definieron mecanismos institucionales de coordinación, con lo que se llegó a la cifra de 20 mecanismos, todos los cuales contaban con instrumentos legales (decretos o resoluciones) que definían su alcance y sus objetivos (CEPAL, 2018a). En la actualidad, 29 de los 33 países de la región han establecido mecanismos; 14 de ellos los han creado y los otros 15 se han basado en mecanismos preexistentes o arreglos institucionales ad hoc (véase el cuadro II.1)1.Cuadro II.1
América Latina y el Caribe: mecanismos de coordinación para la implementación de la Agenda 2030
para el Desarrollo Sosteniblea
Utilizan mecanismos preexistentes Crearon nuevos mecanismos
Antigua y Barbudab Bahamas
Argentina Brasil
Barbadosb Chile
Beliceb Colombia
Cuba Costa Rica
Ecuador Dominicab Granadab El Salvador Guatemala Honduras Guyana Méxicoc Haití Panamá Jamaica Paraguay
Perú República Dominicana Saint Kitts y Nevisb Santa Lucía
Trinidad y Tabagob Uruguay
Venezuela (República Bolivariana de)
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).
a En el caso de los cuatro países de la región que no figuran en el cuadro, no se cuenta con información sobre si han definido o no un mecanismo de coordinación. b Estos países cuentan con arreglos institucionales ad hoc o provisionales. Aunque el Gobierno no haya creado una nueva institución o designado una ya
existente de manera formal, es posible que una oficina de algún ministerio esté funcionando como institución coordinadora para la implementación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible.
c Hasta 2017, México utilizó una institución preexistente.
1 La información que figura en este capítulo está actualizada al 1 de marzo de 2019. Es posible que algunos países hayan realizado cambios posteriores
46
II
fundamentales. En primer lugar, la multiplicidad de modelos organizativos, que refleja las diferentes realidades de los países de una región extremadamente heterogénea en materia de capacidades institucionales. En este sentido, destacan las experiencias de varios países del Caribe que, si bien no han creado mecanismos formales de coordinación, han puesto en marcha arreglos institucionales provisionales o ad hoc que cumplen estas funciones. En este contexto de desarrollo institucional, han convivido diferentes experiencias, desde la creación de organizaciones gubernamentales formales hasta la puesta en marcha de una variedad de mecanismos informales operados por organizaciones preexistentes; por ejemplo, algunos países han creado grupos de trabajo u otras formas de operación. También se han desarrollado de manera notable las redes, como puede apreciarse en lo que respecta a la participación de la sociedad civil.
En segundo lugar, cabe mencionar el diferente ritmo con el que los países han ido desarrollando su institucionalidad y ajustándola según su experiencia. El avance, en un lapso de poco más de tres años, es notorio, especialmente si se considera que el desarrollo institucional normalmente se produce a un ritmo mucho más lento. De este modo, se ha llegado a una situación en la que más del 98% de la población de la región se encuentra dentro del ámbito de acción de algún mecanismo de coordinación.
El avance institucional fue acompañado de un creciente esfuerzo destinado a la preparación de los informes nacionales voluntarios, que describen las actividades de los mecanismos de coordinación y los avances en la implementación de la Agenda 2030. En el bienio 2016-2017, se presentaron 14 informes nacionales voluntarios, a los que se agregaron 8 informes en 2018. Por otra parte, 12 países más han manifestado su interés en presentar su informe en el bienio 2019-2020 (véase el cuadro II.2). De esta manera, en los primeros cinco años posteriores a la aprobación de la Agenda, la región contaría con 34 informes presentados por 23 países, y, en 2020, al menos 7 países habrán presentado informes más de una vez. Es importante resaltar que los países que han establecido mecanismos de coordinación son también los que han presentado sus informes nacionales voluntarios2. Teniendo en cuenta que, a nivel mundial, 17 países habrán presentado al
menos 2 informes nacionales voluntarios entre 2016 y 2020, el hecho de que 7 de ellos sean de América Latina y el Caribe muestra el compromiso de la región con la Agenda 2030.
La ronda de informes voluntarios llevada a cabo entre 2016 y 2018 ha resultado de mucha utilidad para conocer el trabajo que se realiza en los países con el fin de lograr el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), y el gran número de informes nacionales voluntarios entregados por los países de la región muestra un compromiso político notable con la Agenda 2030.
Además de la creación de mecanismos de coordinación, se ha comprobado que en la región existe el liderazgo político que precisa la Agenda 2030; este se ha centrado en hacer de la Agenda 2030 una política de Estado y en aumentar la coordinación de las políticas intersectoriales o interministeriales —incluido el análisis de la relación entre la Agenda y la formulación del presupuesto público—, así como en lograr un equilibrio entre las dimensiones social, económica y ambiental. Una muestra de la importancia que los países conceden a la Agenda 2030 es su decisión de situar los mecanismos interinstitucionales de coordinación en los niveles más altos de la estructura organizativa del Estado: las oficinas de la presidencia de Gobierno o del Primer Ministro.
2 En el anexo II.A1, se presentan algunas experiencias de los países relacionadas con el desarrollo de mecanismos de coordinación para la implementación
47
II
América Latina y el Caribe (29 países): mecanismos de coordinación para la implementación de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible e informes nacionales voluntarios presentados ante el Foro Político de Alto Nivel sobre el Desarrollo Sostenible
Se indican los años en que cada país presentó su informe nacional voluntario al Foro Político de Alto Nivel sobre el Desarrollo Sostenible organizado bajo los auspicios del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas Primer ciclo del Foro Político de Alto Nivel (FPAN)
Se indican los países que presentarán su informe nacional voluntario en 2019 y 2020, sobre la base del interés expresado por los países ante la Secretaría del Foro Político de Alto Nivel sobre el Desarrollo Sostenible (este dato está sujeto a cambios)
Segundo ciclo del Foro Político de Alto Nivel (FPAN)
2016 2017 2018 2019 Informes nacionales voluntarios Países y mecanismos de coordinación
2020
San Vicente y las Granadinas
Sin mecanismo de coordinación para la implementación de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible
Argentina
Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales
Antigua y Barbuda
Grupo de Trabajo sobre los ODS, Oficina del Primer Ministro
Bahamas
Grupo de Trabajo Interministerial (Comité de los Objetivos de Desarrollo Sostenible)
Belice
Ministerio de Desarrollo Económico, Petróleo, Inversión y Comercio
Brasil
Comisión Nacional para los ODS, Secretaría de Gobierno de la Presidencia de la República
Chile
Consejo Nacional para la Implementación de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible
Colombia
Comisión Interinstitucional de Alto Nivel para el Alistamiento y la Efectiva Implementación de la Agenda de Desarrollo Post 2015 y sus Objetivos de Desarrollo Sostenible
Costa Rica
Comisión Nacional Coordinadora de Alto Nivel de los ODS
Cuba
Ministerio de Economía y Planificación
Dominica
Comité Nacional de los Objetivos de Desarrollo Sostenible
Ecuador
Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES)
El Salvador
Secretaría Técnica y de Planificación de la Presidencia de la República y Ministerio de Relaciones Exteriores
Granada
Departamento de Cooperación Económica y Técnica, Ministerio de Finanzas, Planificación, Desarrollo Económico y Desarrollo Físico
Guatemala
Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural (CONADUR)
Guyana
Sin mecanismo de coordinación para la imprementación de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible
Santa Lucía
Comité Nacional de Coordinación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible
Haití
Ministerio de Planificación y Cooperación Externa
Honduras
Secretaría de Coordinación General de Gobierno, Comisión de Alto Nivel y Comisión Técnica para los ODS
Jamaica
Comité Nacional de Supervisión de la Agenda 2030, Grupos de Trabajo Temáticos de Vision 2030 Jamaica y Grupo Principal de los Objetivos de la Agenda 2030
México
Consejo Nacional de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible
Paraguay
Comisión Interinstitucional de Coordinación para la Implementación, Seguimiento y Monitoreo de los Compromisos Internacionales Asumidos por el País en el Marco de los Objetivos de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas (Comisión ODS Paraguay 2030)
Perú
Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN)
República Dominicana
Comisión Interinstitucional de Alto Nivel para el Desarrollo Sostenible
Saint Kitts y Nevis
Ministerio de Desarrollo Sostenible
Trinidad y Tabago
Subcomité Ministerial de Alto Nivel del Gabinete de la Vision 2030 y los ODS, Ministerio de Planificación y Desarrollo
Uruguay
Oficina de Planeamiento y Presupuesto, Presidencia de la República
Venezuela (República Bolivariana de)
Consejo de Vicepresidentes y Grupo de Coordinación Interinstitucional
Panamá
Comisión Interinstitucional y de la Sociedad Civil para el Apoyo y Seguimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de los informes nacionales voluntarios de los respectivos países presentados al Foro Político de Alto Nivel sobre el Desarrollo Sostenible en 2016, 2017 y 2018; Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y CEPAL, Observatorio Regional de Planificación para el Desarrollo de América Latina y el Caribe [en línea] https://observatorioplanificacion.cepal.org/es.
48
II
En ese marco institucional, las acciones lideradas por los mecanismos coordinadores abarcan múltiples ámbitos:
• Difusión: por ejemplo, producción de instructivos, jornadas de diálogo, capacitaciones y comunicación en las redes sociales.
• Diagnóstico: se analizan las metas y los desafíos de cada país y territorio y se identifican los actores relevantes, los recursos disponibles y los potenciales, así como las limitaciones en relación con las competencias y atribuciones del territorio.
• Priorización: mediante el fortalecimiento de la asociación entre los ejes estratégicos, objetivos o lineamientos para el desarrollo del país establecidos en sus instrumentos de planificación y en los ODS.
• Implementación: la institucionalidad responsable desarrolla estrategias de participación a través de asistencias técnicas o capacitación para el proceso de incorporación de los ODS a los niveles nacional y subnacional, y promueve la firma de convenios de cooperación o proyectos con organismos internacionales, universidades y asociaciones municipales.
• Evaluación: relacionada con el establecimiento de sistemas de seguimiento y monitoreo de las metas e indicadores, para poder informar sobre el avance en el cumplimiento de las metas de los ODS a nivel nacional y subnacional.
En el ámbito nacional, las autoridades encargadas de impulsar componentes fundamentales de la Agenda 2030 tienen diferentes pesos en la operación del mecanismo de coordinación, como se constata al analizar los casos de la participación de la autoridad ambiental y del mecanismo para el adelanto de la mujer. En el primer caso, en 11 de los 18 países que figuran en el cuadro II.3, la principal autoridad ambiental nacional forma parte de la máxima autoridad de implementación de la Agenda 2030, aunque, en 2 de estos países, ello se da en condiciones especiales.
Aunque los mecanismos nacionales para el adelanto de las mujeres no estén formalmente incluidos en los arreglos institucionales de seguimiento de los ODS, en algunos países, los Ministerios de la Mujer han participado en la elaboración de los informes voluntarios presentados en el Foro Político de Alto Nivel sobre el Desarrollo Sostenible. Un ejemplo es el informe de 2017 del Uruguay, en que el Instituto Nacional de las Mujeres (Inmujeres) lideró, junto con el Instituto Nacional de Estadística (INE) y la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP), el análisis del ODS 5. Otro ejemplo es el caso del Ecuador, donde, en el marco de la preparación del informe nacional voluntario de 2018, el Gobierno organizó un proceso participativo en el que se incluyó a las organizaciones de mujeres.
En este marco, en las secciones siguientes se revisan los avances realizados por los países de la región mediante las acciones de sus respectivos mecanismos responsables de la coordinación e implementación de la Agenda 2030. Se presta especial atención a la territorialización de la Agenda, a su vinculación con la planificación y el presupuesto público, y a la incorporación de actores de la sociedad civil al proceso, mediante instancias permanentes y efectivas.
49
II
Cuadro II.3
América Latina y el Caribe (18 países): participación de la cartera ambiental en la institucionalidad nacional para la implementación de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible
País Máxima autoridad ambiental nacional Máxima institución de implementación nacional de la Agenda 2030 Participa
Argentina Secretaría de Gobierno de Ambiente
y Desarrollo Sustentable Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales Sí Bahamas Ministerio de Medio Ambiente y Vivienda Grupo de Trabajo Interministerial (Comité sobre los
Objetivos de Desarrollo Sostenible) No Belice Ministerio de Agricultura, Pesca, Silvicultura,
Medio Ambiente, Desarrollo Sostenible e Inmigración
Ministerio de Desarrollo Económico, Petróleo, Inversión y Comercio No Brasil Ministerio de Medio Ambiente Comisión Nacional para los Objetivos de Desarrollo
Sostenible, Secretaría de Gobierno de la Presidencia de la República
Sí
Chile Ministerio del Medio Ambiente Consejo Nacional para la Implementación de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible Sí Colombia Ministerio de Medio Ambiente
y Desarrollo Sostenible Comisión Interinstitucional de Alto Nivel para el Alistamiento y la Efectiva Implementación de la Agenda de Desarrollo Post 2015 y sus Objetivos
de Desarrollo Sostenible
Sí
Costa Rica Ministerio de Ambiente y Energía Comisión Nacional Coordinadora de Alto Nivel de los Objetivos de Desarrollo Sostenible Sí El Salvador Ministerio de Medio Ambiente y Recursos
Naturales Secretaría Técnica y de Planificación de la Presidencia de la República y Ministerio de Relaciones Exteriores Sí Guatemala Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural
(CONADUR) Sí
Honduras Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente Secretaría de Coordinación General de Gobierno, Comisión de Alto Nivel y Comisión Técnica para los Objetivos de Desarrollo Sostenible
Sí, pero solo mediante su presencia en el Gabinete Sectorial de Desarrollo Económico Jamaica Ministerio de Agua y Vivienda Comité Nacional de Supervisión de la Agenda 2030,
Grupos de Trabajo Temáticos de Vision 2030 Jamaica y Grupo Principal de los Objetivos de la Agenda 2030
Sí, pero no en el Grupo Principal (Core Group) México Secretaría de Medio Ambiente
y Recursos Naturales Consejo Nacional de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible Sí Panamá Ministerio de Ambiente Comisión Interinstitucional y de la Sociedad Civil para
el Apoyo y Seguimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, Plan Estratégico Nacional con Visión de Estado: Panamá 2030, Ministerio de Desarrollo Social
No
Paraguay Ministerio del Ambiente y Desarrollo
Sostenible Comisión Interinstitucional de Coordinación para la Implementación, Seguimiento y Monitoreo de los Compromisos Internacionales Asumidos por el País en el Marco de los Objetivos de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas (Comisión ODS Paraguay 2030)
No
Perú Ministerio del Ambiente Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) No República Dominicana Ministerio de Medio Ambiente
y Recursos Naturales Comisión Interinstitucional de Alto Nivel para el Desarrollo Sostenible Sí Uruguay Ministerio de Vivienda, Ordenamiento
Territorial y Medio Ambiente Oficina de Planeamiento y Presupuesto, Presidencia de la República No Venezuela (República
Bolivariana de) Ministerio del Poder Popular para Ecosocialismo y Aguas Grupo de Coordinación Interinstitucional No
Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), sobre la base de los informes nacionales voluntarios de los respectivos países presentados al Foro Político de Alto Nivel sobre el Desarrollo Sostenible en 2016, 2017 y 2018.
50
II
B. Incorporación de la Agenda 2030 y los Objetivos
de Desarrollo Sostenible en la planificación
a largo plazo
Como se mencionó en el Segundo informe anual sobre el progreso y los desafíos regionales de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible en América Latina y el Caribe, las autoridades de planificación tienen una gran responsabilidad en la implementación de la Agenda 2030, pues en el caso de 16 de los 29 mecanismos de coordinación, las secretarías técnicas están a cargo de ministerios o secretarías de planificación. Para apoyar al proceso de planificación, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), al igual que los organismos del sistema de las Naciones Unidas, ha elaborado herramientas para la integración y adaptación de la Agenda a las realidades locales3.
Los ejercicios de prospectiva para el desarrollo y de construcción de escenarios son frecuentes en la región, pues se reconoce su importancia para la definición de políticas de Estado que orienten los planes, las estrategias y los programas a corto y mediano plazo. La mayoría de estos ejercicios incorpora los contenidos de la Agenda 2030. Varios países han realizado ejercicios de planificación a largo plazo; ejemplo de ello son Barbados, Bolivia (Estado Plurinacional de), Costa Rica, Granada, Guatemala, Haití, Honduras, Jamaica, Panamá, el Paraguay, el Perú, la República Dominicana, San Vicente y las Granadinas y Trinidad y Tabago. A continuación, se describen en detalle las experiencias de Jamaica (Vision 2030 Jamaica), el Perú (Visión Concertada de Futuro del País al 2030) y Costa Rica (Pacto Nacional por el Avance de los ODS en el Marco de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible en Costa Rica).
Jamaica presentó su informe nacional voluntario de 2018 ante el Foro Político de Alto Nivel sobre el Desarrollo Sostenible. En su informe, destacan dos instrumentos de planificación vinculados con la Agenda 2030: el plan nacional de desarrollo Vision 2030 Jamaica y el Marco de Política Socioeconómica a Medio Plazo para el período 2018-2021. El primero se encuentra fuertemente alineado con los Objetivos de la Agenda 2030. En lo que se refiere a la institucionalidad, se han realizado avances significativos para vincular los ODS con los instrumentos de planificación (véase el recuadro II.1).
El mecanismo de coordinación nacional de Jamaica está compuesto por el Comité Nacional de Supervisión de la Agenda 2030 (National 2030 Agenda Oversight Committee), los Grupos de Trabajo Temáticos de Vision 2030 Jamaica y el Grupo Principal de los Objetivos de la Agenda 2030 (2030 Agenda SDGs Core Group). El Comité Nacional de Supervisión se estableció en 2017 y responde ante el Gabinete y el Parlamento. Proporciona asesoramiento político y estratégico para la implementación, el monitoreo y la evaluación de los ODS, e incluye a representantes gubernamentales, de grupos de la sociedad civil, del sector privado y del sector académico, así como de sindicatos, asociaciones políticas y grupos de jóvenes.
El Grupo Principal está formado por el Instituto de Planificación de Jamaica, el Ministerio de Relaciones Exteriores y Comercio Exterior y el Instituto de Estadística de Jamaica. Las secretarías de Vision 2030 Jamaica y de los ODS se encuentran en el Instituto de Planificación de Jamaica, la entidad gubernamental principal encargada de la formulación de políticas para el desarrollo sostenible. El Gabinete y el Parlamento constituyen el nivel más alto de toma de decisiones y completan el ciclo de rendición de cuentas, responsabilidad e inclusión (Instituto de Planificación de Jamaica, 2018). 3 Entre las herramientas que se elaboraron, puede mencionarse la “Guía metodológica: planificación para la implementación de la Agenda 2030 en
América Latina y el Caribe” (CEPAL, 2018b), documento que integra una mirada holística de la Agenda 2030, planteando la integralidad de la Agenda