Los diferentes enfoques que pueden asumirse para analizar las políticas públicas, expresan “las toma de posición teórica” sobre la política imprimiéndole un contenido y una significación específica. Tal es el caso, del esquema interpretativo formulado inicialmente por Theodore J. Lowi (1964) -el cual concibe a las áreas de política gubernamental como “arenas de poder”- y que es actualizado por Luis F. Aguilar Villanueva (1994) en la expresión: “la políticaen tanto lucha por el poder se juega en las políticas, arenas reales de poder” .
El estudio de la elaboración de las políticas (policy-macking study, research) constituye una perspectiva48 teórica que focaliza en “el proceso decisorio de las políticas en un sistema o gobierno dado” con el propósito de describir y explicar el proceso por medio del cual un sistema político dado -y en especial, el gobierno- elabora y desarrolla las decisiones relativas a asuntos públicos, las políticas públicas” (Aguilar Villanueva, L. F., 1992: 51, 52).
Desde este enfoque se considera que la política se desarrolla por etapas que en la práctica se integran conformando un proceso, superponiéndose unas con otras sin obedecer a una secuencia temporal rígida. Metodológicamente, el estudio de las políticas recae en el proceso de la política, es decir, en los diferentes tramos que recorre una política. En este “ciclo de las políticas” se admite la existencia de cuatro fases interconectadas entre sí: que, sólo pueden separarse a los fines del análisis: fijación de la agenda, diseño de las políticas, implementación y evaluación .
En este apartado, focalizaremos en los primeros tramos en que se desenvuelve una política pública, esto es, en la formación de la agenda gubernamental y en la definición de los asuntos públicos. Por formación de la agenda entenderemos con Charles D. Elder, Roger W. Cobb y Bárbara Nelson (1993: 77, 106), el proceso a través del cual ciertos problemas o
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Esto último, tiene más que ver con la noción de “lo público no estatal” cuya aparición está ligada a la crítica al Estado de Bienestar bajo la ideología neoliberal. (Cfr., Cap. 2).
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Perspectiva que, en su formulación inicial Harold D. Lasswel denominó como “ el conocimiento del proceso de la política”. Al respecto, pueden consultarse los textos de Luis F. Aguilar Villanueva citados en este capítulo.
cuestiones captan la atención gubernamental transformándose en candidatos de resolución potencial por parte del sector público. Ahora bien, la formación de la agenda es un continium, en el sentido de que hay proceso de definición y redefinición permanente de los problemas que depende en gran medida, de las relaciones de fuerza y la cuota de poder de los actores que intervienen en formulación.
Atendiendo a la distinción de Aguilar Villanueva, L., (1993. 29), la agenda gubernamental (institucional o formal) tiene una dinámica propia que no siempre coincide con la agenda sistémica o de los ciudadanos49.
La agenda institucional es la agenda formal de las organizaciones y dependencias gubernamentales. En ella se localizan aquellos asuntos de la ciudadanía que la autoridad gubernamental define como problemas públicos y decide considerarlos como objeto de su acción, comprometiendo de este modo, los recursos del Estado.
2.1. La definición de los asuntos públicos en la agenda gubernamental
El proceso de elaboración de la agenda corresponde al momento en el que el gobierno decide si decidirá o no sobre un asunto. Concierne tanto a la elección de sus asuntos y a su definición, como a las modalidades de intervención (explícitas o implícitas). En este último caso, las no decisiones del gobierno a menudo recorren un amplio espectro de situaciones (dejar de lado ciertos asuntos, dilatar su tratamiento en el tiempo hasta decidir deliberadamente no intervenir). Estas situaciones de inacción configuran determinadas modalidades de actuación gubernamental (o tomas de posición del gobierno) a través de las cuales se puede ver al “Estado en acción” (Oszlak, O,- O‟Donell, G., 1976).
De los aspectos que pueden ser consideradas para analizar el proceso de fijación de la agenda50, ponemos particular atención en el proceso de estructuración de los asuntos públicos, esto es, en la manera en que se construye una definición del problema que sea aceptable para el
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Desde el punto de vista del análisis, el estudio de la agenda sistémica procura discernir cómo determinados problemas adquieren la calidad de problemas públicos y, en consecuencia, terminan siendo considerados como asuntos de interés general. Los problemas en esta agenda son “cuestiones vitales” , esto es, situaciones que los ciudadanos perciben, experimentan y juzgan como indeseables dando paso a necesidades, demandas y conflictos específicos. A la agenda pública ingresan todas aquellas cuestiones que son percibidas por los ciudadanos como merecedoras de la atención pública y que al ser entendidas como asuntos generales del estado, se valoran como asuntos de gobierno.
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Selección, jerarquización y definición de los temas (Lahera Parada, E., 2002), factores que facilitan y/o dificultan el ingreso de ciertas temas, mecanismos y procedimientos a través de los cuales ingresan los asuntos en la agenda ( Aguilar Villanueva, F., 1993).
público -principalmente, para el público afectado por el problema- y, soluble para el gobierno, dado un cierto contexto y en función de la disponibilidad de ciertos recursos.
En la conceptualización de Bárbara Nelson (1993: 109 y ss), se trata de un proceso de etiquetación (labeling) de los problemas públicos que atraviesa cuatro etapas: reconocimiento
del asunto como tema potencial de programa de acción, su adopción como asunto de responsabilidad gubernamental -momento en que se decide tomarlo en consideración-, su
priorización en la agenda y, finalmente, su mantenimiento o permanencia. Respecto a las dos
últimas etapas, cabe aclarar que la priorización del asunto puede ir desde su reacomodamiento en la agenda, la disminución o el aumento de la intensidad en su tratamiento hasta su desaparición. Mientras que, el mantenimiento se refiere, específicamente, a la sostenibilidad temporal del asunto en la agenda en pos de una decisión sustantiva.
Conforme a esta líneas conceptuales, la Política Educativa de la Reforma puede ser interpelada desde sus componentes decisorio y comportamental a partir de la configuración de la agenda gubernamental. Esta interpelación supone, entramar en el análisis tres dimensiones: el contexto o escenario, los actores que intervienen en él y el proceso de definición de problemas.
En cuanto a la primera dimensión, la etiquetación de los problemas así como su viabilidad pública dependen, en gran medida, de las singularidades sociohistórica del contexto o escenario en que tienen lugar y, de la conjunción de ciertos factores de contexto51 que operan regulando formal e informalmente la agenda de gobierno y encauzando el flujo de los problemas públicos hacia ella.
En relación a los actores, y en función de lo que venimos sosteniendo hasta aquí, las políticas resultan del interjuego complejo de actores/posiciones y relaciones de conflicto en torno a la definición , tratamiento y resolución de cuestiones de controversia pública. Tratándose de las políticas gubernamentales, las modalidades de intervención del Estado en la definición y el tratamiento de los problemas públicos constituye una dimensión ineludible en el análisis de la agenda de gobierno.
En lo que respecta a la última dimensión, definir un problema en la agenda consiste en delimitar cercos a partir de una doble operatoria de inclusión/exclusión sobre el tipo y los alcances de las soluciones posibles que toda definición comporta. En este proceso, estos cercos
se configuran principalmente, a partir de los criterios cognoscitivos y valorativos de quienes integran el círculo decisorio del gobierno y de otros agentes extragubernamentales con fuerte influencia en la orientación y el desarrollo de las políticas públicas.
En los términos de Charles Elder y Rogers Cobb (1993: 94) esto significa que:
“Aunque normalmente tendemos a pensar que los problemas son los que generan las soluciones, en un sentido muy real son las “soluciones” las que hacen posible los problemas
(...). Los límites de la plausibilidad de una definición [del problema] están determinados por
restricciones ideológicas y restricciones de recurso”.
Finalmente y, aunque excede a los alcances de este trabajo, conviene agregar que los estudios de políticas efectúan al respecto, dos contribuciones categoriales para explicar los procesos decisorios del gobierno atendiendo a los actores que intervienen en la elaboración de la agenda y en la formulación de las políticas el: enfoque de “las redes de cuestiones” (Heclo, H., 1978) y el de los “subsistemas de políticas” (Milward y Wamsley, 1984)“52
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3. Los archivos sociológicos de la categoría de profesionalización: implicaciones y