Evaluación de la ACM

La tarea de evaluar los logros de la ACM recayó en manos del Center for Research in

Social Systems (CRESS), a través de un contrato de 1968 entre los gobiernos de Colombia

y Estados Unidos, para obtener información empírica acerca de los programas de acción cívica. El resultado de este trabajo, llevado a cabo bajo el nombre de “proyecto simpático”180 es recordado generalmente porque desató una crisis política en la que se le comparó con el “proyecto Camelot”181 en Chile, en la que se acusó al plan de ser parte de una gran operación continental de ingeniería social patrocinada por el Pentágono, específicamente por la Special Operations Research Office (SORO) en la que se violaba la soberanía de los países latinoamericanos y que tenía por objetivo el control del descontento social. Algunos de los investigadores denunciaron el programa y renunciaron a participar en él, alegando que se les había engañado acerca de la procedencia de los fondos para la investigación182. Aunque en el país el escándalo fue menor, y los principales diarios del país pidieron al gobierno que suspendiera la operación183, cosa que no sucedió, aunque creó un precedente de sospecha y reserva ante este tipo de investigaciones que incluían encuestas masivas a la población. El CRESS publicó sus hallazgos al año siguiente bajo el

178

Álvaro Herrera Calderón, "Conclusiones y consideraciones de la JIM en su sesión ordinaria para hoy martes 21 de marzo de 1967", Bogotá, 21 de marzo de 1967, AGN, Fondo Ministerio del Interior, Dependencia Secretaría General, Caja 23, Carpeta 2, FF. 118-120

179

Leal Buitrago, La Seguridad Nacional a La Deriva: Del Frente Nacional a La Posguerra Fría, p. 40.

180

Vidal.

181_{Sobre el Proyecto Camelot, consultar Robin; Kalman H . Silvert, ‘American Academic Ethics and Social}

Research Abroad : The Lesson of Project Camelot’, Background, 9.3 (1965), 215–36.

182

Vidal, p. 45.

183_{Vidal, pp. 51–55. Reproduce editoriales de El Espectador y El Tiempo.}

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título Effects of Military Civic Action on Attitudes: An Empirical Study184. Aunque por mucho tiempo reservado, estuvo disponible para algunos investigadores ya en la década del 80 y hoy está cobijado bajo la Freedom of Information Act185. De esta forma se cerró el ciclo de formulación-implementación-evaluación de la ACM, con su inicio y final, y sus lecciones más importantes, por fuera de las fronteras de Colombia.

En algunos municipios, continuarían funcionando esporádicamente las llamadas “brigadas cívico-militares”, así como la labor de construcción de puentes y carreteras a cargo de los Ingenieros Militares bajo el modelo de los días de campo de la década del 60, pero su importancia sería menor; solo en 1980, el establecimiento de la Escuela de Colonización186 del Comando Unificado del Sur que volverían a verse algunas iniciativas de envergadura, que sin embargo carecieron del impulso necesario para fructificar, ya con el auge del narcotráfico y el recrudecimiento de la guerra de guerrillas como problemas urgentes. A la fecha, muchas de las prácticas de la ACM han sido incorporadas al funcionamiento normal de las actividades militares, y durante los gobiernos de Álvaro Uribe se convirtieron en parte de la doctrina de “acción integral” y de la creación de “zonas de consolidación”, aunque bajo circunstancias muy distintas a las de 1960. Con todo, y si no puede concluirse que la ACM haya sido un éxito o un fracaso, puede decirse que su legado es la ironía de haber intentado tomarse en serio las promesas del Frente Nacional y, por ese mismo camino, haber desbordado sus cauces.

2.9 Conclusión

Puede concluirse, en primer lugar, que el programa de ACM era demasiado dependiente de los deseos de ganar “las mentes y los corazones” de los habitantes del tercer mundo, pero que, al deshacerse estas ilusiones de una modernización ordenada y amigable con la política de la guerra fría de EE. UU., dieron paso o bien a la esterilidad de las acciones emprendidas o bien a un conflicto con el status quo.

184_{Malott, p. 113.}

185_{Aclaro no haber tenido acceso al documento del CRESS. (DCM)} 186

César Vallejo Restrepo, ‘La Colonización Militar: Esperanza Para Los Campesinos’, El Tiempo (Bogotá, 2 October 1981).

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El programa de ACM estaba previsto como una institución central, que ofrecía servicios estandarizados que no necesariamente respondían a los problemas más urgentes de los habitantes, y ni siquiera a las condiciones específicas del terreno, lo que ocasionó tanto problemas de eficiencia como preguntas sobre la efectividad de las medidas a largo plazo. Tal y como especularon Barber y Ronning187, la efectividad de las medidas de acción cívica para ganar la simpatía de la población funcionaban bien al ser los enemigos bandoleros o delincuentes comunes, pero no insurgentes con una ideología política para los que una mejora inmediata de su situación no es la mayor prioridad.

Por último, la ACM se planteó siempre como una estrategia de guerra que tenía como objetivo el “restablecimiento del orden”, y no una transformación duradera de la vida en las comunidades que hasta entonces habían estado sin acceso efectivo a los servicios que se ofrecían, para lo que la ACM debía no ser solamente una respuesta al descontento o una herramienta de relaciones públicas, sino una presencia permanente que preparara el camino a las instituciones civiles.

187_{Barber and Ronning, p. 204.}

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Conclusiones

Con esta investigación he querido resaltar algunos elementos de la historia reciente de Colombia que aun hoy son de gran importancia para entender el curso de evolución de las instituciones estatales, y que han sido de alguna manera relegados a segundo plano por los trabajos hasta ahora publicados. Cada uno de estos elementos debe considerarse una conclusión del trabajo.

El primero de estos elementos es la existencia de agencias no-nacionales que cuentan con una enorme influencia en la toma de decisiones en el campo militar en el interior del país, a través de la transferencia de equipo, recursos e ideas, que terminan por dar forma a las instituciones estatales a largo plazo, pero que reciben una atención mucho menor que organismos multilaterales como la Organización de Estados Americanos (OEA), la Organización de las Naciones Unidas (ONU), mucho más formalizados y con menor grado de secretismo que el Departamento de Estado y el Departamento de Defensa estadounidenses, cuya influencia puede ser en muchos caso mayor que la de las primeras. Esta influencia no es casual: se debe a la duradera adscripción de Colombia a la hegemonía de los Estados Unidos, que no debería ser un secreto o un tema tabú, por simple miedo a la acusación de “antiamericanismo”.

El comportamiento de estas instituciones, cuyo alcance es innegablemente global, no es el de amos omniscientes que reparten fórmulas, sino el de agencias ejecutivas que aplican teorías que luego son refinadas por la experiencia, los errores, fracasos y novedades que el curso de los acontecimientos presenta. La capacidad de administraciones locales de asimilar y transformar las teorías recibidas es también considerable, y, como se vio en el capítulo 2, puede crear conflictos difíciles de tramitar en su interior, que pueden incluso desdibujar las intenciones originales de quienes diseñaron los programas.

La ACM en el mundo es un buen ejemplo del funcionamiento de estas agencias. Su auge corresponde a una confluencia de factores como el miedo a las guerras de liberación nacional promovidas por los comunistas, un deseo genuino de mejora de las condiciones de vida en los países del tercer mundo, y la existencia de situaciones a grandes rasgos análogas

que justificaban la estandarización y “exportación” de programas de un país a otro, por intermedio de los Estados Unidos y su declive con un reacomodamiento de las prioridades de la superpotencia, pero también con el alejamiento de Ruiz Novoa, que encarnaba la versión más consecuente de la teoría de la Modernización promovida por los militares. También es ilustrativa la evolución del concepto de acción cívica, que nació como aplicación de la teoría de la Modernización y las doctrinas contrainsurgentes, ha sobrevivido al olvido (tal vez caducidad) de la primera, gracias a la actualidad constante las doctrinas contrainsurgentes, que han ocupado el debate militar de las últimas décadas en casi todos los países. La provisión de servicios sociales por parte de los militares en tiempo de paz no es considerada por casi ningún autor, pero la necesidad de programas socioeconómicos para tiempos de guerra que ayuden a prevenir la aparición de nuevos conflictos goza hoy de aprobación unánime: basta ver las experiencias de Iraq, Afganistán y la misma Colombia, en los que se considera que situaciones intolerables de pobreza siguen siendo el caldo de cultivo para el extremismo religioso u otro tipo de ideologías peligrosas para la estabilidad de los Estados188, de la misma forma que la existencia de “instituciones viables” sigue siendo la mejor receta para evitar el nacimiento de grupos insurgentes189. El papel de las agencias de seguridad (locales o de ocupación) durante y después de las confrontaciones armadas es el de actores claves para la construcción de estas instituciones a

nivel local y donde su papel es coordinar esfuerzos con agencias civiles190. Estas lecciones, en parte, han sido tomadas de experiencias pasadas en conflictos de larga duración y baja intensidad, que se han incorporado a las doctrinas existentes.

El segundo elemento es la aplicación concreta de la ACM en Colombia, que es el elemento imprevisible para las agencias militares en los Estados Unidos. Aparte de la curiosa forma en que Ruiz Novoa se apropió de las ideas de la modernización, en un sentido literal, que

188_{Headquarters Department of the Army, Tactics in Counterinsurgency (FM 3-24.2) (Washington, D. C.,}

2009), p. 2/10.

189_{Headquarters Department of the Army, p. 3/2.}

190_{Center for Army Lessons Learned (CALL), Provincial Reconstruction Team. Tactics, Techniques, and} Procedures, 2007, p. 2.

The military can operate in these unstable areas but lacks development skills. Diplomatic and development agencies have these skills but are unable to operate in these areas using their traditional delivery mechanisms because of the instability. Therefore, this complex environment requires an integrated civilian-military operation focused on achieving sufficient stability to allow reconstruction and development to begin.

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terminaba por acusar a la clase dirigente colombiana de ser una oligarquía enemiga del progreso, los resultados a largo plazo de la ACM nunca pudieron ser evaluados sistemáticamente, y hoy es difícil apreciar qué tan beneficiadas se sintieron las comunidades por los programas de las Fuerzas Armadas. Casos como SATENA han sido pasados por alto en su capacidad de integrar regiones apartadas, pues su efecto sobre el conflicto colombiano fue mínimo, mientras que los programas de menor envergadura, aunque capturaron la imagen que la prensa tenía de la ACM, son, vistos desde la distancia, meras anécdotas, y evaluadas desde su capacidad de ganar el favor de la población local y evitar así la expansión de la insurgencia, un fracaso.

El tercer elemento es la importancia de la ACM como experiencia previa, en dos sentidos: 1) como antecedente del intervencionismo militar estadounidense en Colombia, anterior a la guerra contra las drogas y al Plan Colombia, que fueron esfuerzos de coordinación y cooperación de alcance mucho mayor y;2) como posible influencia de las doctrinas de acción integral, que dieron paso a las “Zonas de Consolidación” del gobierno de Álvaro Uribe Vélez, en un vínculo que aún está por esclarecer: ¿cuáles enseñanzas de la ACM fueron retomadas para las doctrinas de Acción Integral? ¿Qué oficiales que participaron en los programas de 1960 tuvieron alguna influencia en la elaboración de las nuevas doctrinas? Y en el plano teórico: ¿cómo difieren una y otra doctrinas?

El cuarto y último elemento es señalar que la historia de la ACM, como tal, aun se encuentra por escribir: por motivos de recursos, de tiempo, y metodológicos, fue imposible consultar archivos en los Estados Unidos, acceder a entrevistas con personal militar y buscar en archivos fuera de Bogotá y Medellín. Este tipo de material hubiera enriquecido la información del desarrollo de la ACM en campo, del que todavía se posee información fragmentaria y discontinua.

El aporte de este trabajo es haber llamado la atención sobre la relación de las ideas de la modernización en la era Kennedy y el desarrollo sistemático de las teorías contrainsurgentes con un programa colombiano específico, que había recibido poca atención hasta el momento; el auge de estas fuentes intelectuales coincidió con una situación nacional que justificaba su aplicación: la subsistencia del bandolerismo, los primeros brotes de guerrillas revolucionarias y condiciones de pobreza permanentes , que

unidas a la existencia de personalidades como Ruiz Novoa, afines a esta línea de pensamiento permitieron la implementación de la ACM, que desapareció casi con la misma rapidez con que este (Ruiz Novoa) fue alejado del poder, aunque dejando una impronta de tradiciones y prácticas que continúa hasta hoy, como es la construcción de carreteras militares, que hasta la década del 60 eran marginales.

Con el espacio aun para una última reflexión, me quiero referir a la figura de Ruiz Novoa, a la fecha aún con vida, y que en los últimos años ha recibido alguna atención por parte de investigadores que lo han rescatado como un reformador inteligente que, tal vez, hubiera ahorrado a Colombia una guerra de más de 50 años, de haber podido lograr llevar a cabo su “reforma a las estructuras”191.

No es del todo equivocado pensar que, enterrados entre la montaña de hechos consumados, están, entre aquello que no se realizó, las pistas para construir, al fin, un país más o menos digno, más o menos igualitario. No está demás pensar que las Fuerzas Armadas podrían ser algo más que un gran hueco en el presupuesto y el desperdicio de talentos jóvenes en “cosas más dulces que el andar golpeándose”192, pero no deben olvidarse experiencias similares como las del general Juan Velasco Alvarado en el Perú, que intentó utilizar al ejército como instrumento de modernización y que, si bien logró romper para siempre el poder de la oligarquía peruana193, fue incapaz de ofrecer respuestas para desafíos que estaban por venir, como el de la guerra contra las drogas, que también fue en Perú, tras la muerte de Velasco, el combustible de una guerra civil desastrosa y para lo que las buenas intenciones de hombres como Ruiz Novoa no estaban preparados para responder. No debe olvidarse que esta guerra, impuesta unilateralmente por los Estados Unidos al resto del mundo, excedió, con creces, los problemas de crecimiento y distribución que están en el centro de la teoría de la modernización, y que le dio a los Estados Unidos un grado de influencia en asuntos internos de otros países con el que hasta ese momento no contaban, incluso para un momento como la guerra fría.

191_{Philippe Dufort, Las Políticas Desarrollistas de Alberto Ruiz Novoa a Principios de 1960: ¿Podríamos} Haber Evitado Medio Siglo de Guerra?, 2013

<https://www.academia.edu/8602413/Las_pol%C3%ADticas_desarrollistas_de_Alberto_Ruiz_Novoa_a_prin cipios_de_1960> [accessed 30 December 2015].

192_{Heinrich von Kleist, Prinz Friedrich von Homburg <http://gutenberg.spiegel.de/buch/prinz-friedrich-von-}

homburg-578/4> [accessed 1 February 2016].

193_{Leal Buitrago, La Seguridad Nacional a La Deriva: Del Frente Nacional a La Posguerra Fría, p. 13.}

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El ejemplo de la guerra contra las drogas no habla solo de las limitaciones de la ideología modernizadora, por más consecuente que se sea con ella, sino por lo nociva que puede ser la influencia de las mismas instituciones encargadas de definir las agendas de seguridad internacionales; siguiendo la consigna del propio Ruiz Novoa, son estas instituciones, en mi opinión, las que necesitan de una “reforma en sus estructuras”. Y una muy radical.

Anexo

Mapa 1: Algunos días de campo de la Acción Cívico-Militar

194_{Mapa de Colombia hacia 1966. tomado de:}

https://es.wikipedia.org/wiki/Historia_territorial_de_Colombia#/media/File:Colombia_(1966).svg [accessed 1 February 2016].

Información tomada de prensa y archivo. Mapa elaborado por la señorita Ana María Aguirre Ocampo. 79