La evaluación de la efectividad de la EIS: evolución de su definición y de sus retos ante

En los últimos años, la ha reaccionado ante la necesidad de demostrar su efectividad, en un contexto de restricción presupuestaria y de priorización de aquellas herramientas más costo- efectivas para la toma de decisiones. Esto ha supuesto una llamada de atención sobre la evaluación de las EIS, una tarea que ha estado habitualmente desatendida por causas relacionadas con la falta de recursos económicos, de conocimiento o de herramientas para desarrollarla correctamente (Quigley y Taylor, 2004). Hasta mediados de la década pasada solamente se habían completado de manera formal algunas evaluaciones de la EIS enfocadas en los impactos que estas habían tenido en la toma de decisiones y en la implementación de las recomendaciones emitidas (Harris- Roxas y Harris, 2013). Sin embargo, en los últimos años ha tenido lugar, en la comunidad científica de la EIS, un incremento considerable de contribuciones en este sentido.

De la evolución de dicha actividad se han puesto de manifiesto algunas cuestiones importantes: 1) que la EIS posee un amplio rango de impactos que van más allá de aquellos que tradicionalmente se han considerado definitorios de una EIS efectiva y que, por tanto, han recibido mayor atención; y 2) que existen múltiples factores que condicionan este rango de impactos, constituyendo éste un cuerpo de conocimiento que está por alimentar (Krieger et al., 2010). Por esta demanda y especialmente, por el propio beneficio de la EIS, se hace necesario completar el cuerpo de conocimiento en este sentido, así como generar marcos conceptuales y herramientas robustas para su evaluación, que permitan optimizar la calidad de las nuevas EIS que se desarrollen.

1.4.3.1. ¿Qué se entiende por una EIS efectiva?

La evaluación de la efectividad de la EIS ha evolucionado en los últimos diez años a la par que lo ha hecho la conceptualización de lo que es una EIS efectiva. En la literatura encontramos de manera frecuente el concepto definitorio de “éxito”, obtenido al alcanzar la EIS un resultado deseado. Davenport (2006) definió una EIS de éxito como aquella que logra que “sus resultados sean tenidos en cuenta por los agentes decisores para diseñar e implementar una política, programa o proyecto”. Bourcier et al. (2015), por su parte, defendían que el éxito debía ser definido “tanto por sus impactos sobre las decisiones como sobre los ámbitos en los cuales se toman las decisiones”. Haigh et al. (2015) definieron la efectividad de la EIS como “el grado en que esta es exitosa en provocar el cambio deseado en la toma de decisiones y en la implementación”. En un reporte no publicado, recogido por Dannenberg (2016), se define como “educar a los agentes decisores acerca de las consecuencias sobre la salud de una política, influenciando el diseño de un proyecto, creando nuevas colaboraciones entre la salud y otras agencias y facilitando la participación de la comunidad”.

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A esta variedad sobre cómo se concibe la efectividad de la EIS, subyace el entendimiento acerca de lo que constituye un “éxito” o un “resultado deseado” (Harris et al., 2014) y, por tanto, va intrínsecamente ligado al propósito y los objetivos que se planteen para la EIS (Harris-Roxas, 2014).

Las primeras evaluaciones de la EIS concebían este “éxito” de la EIS como la capacidad de ésta de lograr mejoras en los resultados en salud a largo plazo o en su capacidad de predecir los impactos sobre ella. Quigley y Taylor (2004) recogían las principales dificultades que conllevaba conocer la predictibilidad de la EIS o los impactos en salud a largo plazo atribuibles a esta, como el carácter complejo y multifactorial de las conexiones entre la toma de decisiones y los resultados en la salud; el carácter temporal de la ocurrencia de los impactos; o la necesidad de datos para monitorizar las modificaciones en los resultados en salud. Wismar et al. (2007) añadían los retos para esta monitorización que suponen los cambios en la composición de la población afectada por las intervenciones y la dificultad que conlleva el control y el ajuste por factores confusores (Wismar et al., 2007).

En base a estas dificultades, el enfoque de la evaluación se reorientó hacia el proceso de la EIS y hacia los impactos sobre la salud de naturaleza más proximal. En esta línea, Elliot y Francis (2005) introdujeron el concepto de los “impactos indirectos”, instando a utilizar indicadores que diesen cuenta del “valor” de la EIS a la hora de aportar beneficios a las personas implicadas en ella. Estos estaban relacionados con la adquisición de conocimiento, de herramientas y habilidades o del fortalecimiento del diálogo entre agentes de distintos ámbitos de políticas o sectores y entre la esfera institucional y la comunidad.

Poco a poco, fue rebajándose esta visión de la EIS como herramienta que poseía, como última razón de ser, el papel de modificar la toma de decisiones. Wismar et al. (2007), en uno de los análisis más significativos de la efectividad de la EIS, situó el propósito de esta en orientar la toma de decisiones, más que determinarla, partiendo de la premisa de que las razones políticas en las que se basa la toma de decisiones no son sustituibles por el criterio científico. Señalaba que, a pesar de la disponibilidad de la información acerca de las consecuencias para la salud de ciertas decisiones, no siempre existe cabida a la negociación de los objetivos por parte de los distintos sectores, porque en ocasiones los objetivos ajenos a salud son considerados de igual o mayor importancia (Wismar et al., 2007). Por su parte, Harris-Roxas y Harris (2013), asumían que enfocar el entendimiento del propósito de la EIS a la modificación de la toma de decisiones puede limitar su reconocimiento como medio para proveer de nueva información válida para la toma de decisiones en los diferentes contextos, así como para sensibilizar acerca de la relación existente entre las intervenciones de otros sectores y la salud. En otras palabras, se estaría pasando por alto el potencial de la EIS a la hora de poner sobre la mesa los valores que promulga, así como la visión social de la salud.

En resumen, no existe hoy día un consenso en cuanto a lo que se entiende por una EIS efectiva. Sin embargo, es una realidad que el concepto ha ampliado su enfoque y ha pasado a integrar nuevas dimensiones, que van más allá de los resultados en salud e incluso de los cambios sobre la toma de decisiones. Estas dimensiones incluyen las vivencias del proceso y su potencial de situar

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a las personas implicadas en él en un punto diferente con respecto al que estaban antes de la EIS. De tal manera, se han integrado, como parte de los resultados de efectividad, aquellos impactos relacionados con el proceso y con los valores que lo determinan.