Evaluación del Fondo

Evaluar el fondo no es tarea sencilla, particularmente por los cambios que ha experimentado en un período muy corto y porque cada uno de estos cambios se traducen en instrumentos con características marcadamente diferentes. Más aun, luego de las dos últimas reformas el fondo es una cosa para algunos años y otra para otros. De manera que el primer aspecto a destacar es la falta de estabilidad en la normativa del fondo de

estabilización, lo cual es una tremenda ironía. Un segundo aspecto a destacar, tiene que

ver con los objetivos de la reforma de 1999 y las razones de su fracaso y modificación. En el Anexo 2 se presenta una síntesis de las implicaciones de la Constitución aprobada en 1999 sobre los aspectos fiscales, de sostenibilidad fiscal y volatilidad.

Básicamente, el objetivo principal de esta reforma parece haber sido forzar un mayor ahorro (debido al bajo nivel definido para los parámetros transitorios25) y otorgarle mayor control al ejecutivo en el eventual uso de los recursos ahorrados. Sin embargo, los resultados no dejan de ser paradójicos. Por un lado, a pesar de que durante este período se violó la normativa, con aportes inferiores a los previstos, el monto ahorrado es relativamente elevado, alcanzando a aproximadamente 7 puntos del PIB. Por otro lado, la deuda del sector público se incrementó en alrededor de 10 puntos del PIB, es decir, que el efecto neto fue un mayor endeudamiento y no un mayor ahorro.26 Otro aspecto a señalar es que la deuda se contrajo en el mercado interno y a un costo bastante elevado. En este sentido, si bien hubiese sido preferible utilizar la discrecionalidad otorgada al ejecutivo en el uso de los recursos, las restricciones respecto a la composición del gasto a que obligaba la Ley parecen haber favorecido la contratación de nueva deuda.

La reforma del presente año, precisamente parece responder a la necesidad de liberar recursos que de otra forma irían al Fondo (o sólo podrían ser gastados en la forma establecida en la Ley), en el contexto de una fuerte caída de los precios e ingresos fiscales petroleros. En esta reforma, básicamente se establece lo siguiente: Entre el cuarto trimestre del presente año y el cuarto del 2002 no se causarán ingresos al FIEM. Para el período del 2003 al 2007 se seguirá la siguiente regla: el Gobierno deberá enterar al Fondo 6% del ingreso fiscal de origen petrolero en el 2003, 7% en el 2004, 8% en el 2005, 9% en el 2006 y 10% en el 200727. A partir del año 2008 las reglas que operarán serán las definidas en el proyecto original. Para PDVSA la regla respeto a los porcentajes y años es la misma, pero referida a los ingresos generados por las exportaciones de hidrocarburos en lugar de los ingresos fiscales.

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Los ingresos petroleros definidos como “normales” para el período 1999-2004 son extremadamente bajos. Por ejemplo, el ingreso fiscal petrolero total se establece en 2.641 millones de dólares, lo que es aproximadamente un 3% del PIB, alrededor de 3% más bajo que el efectivamente recibido en 1999, el cual por lo demás es históricamente bajo. El precio de la cesta venezolana definido como “normal” es de nueve dólares por barril, también muy por debajo al promedio de los últimos 5 años.

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Este punto fue destacado por Ricardo Hausmann en el seminario realizado en Boston, en marzo, con los responsables del tema de vulnerabilidad a shocks externos de los diferentes países participantes en el proyecto. Básicamente, Hausmann destacó la ineficacia de los mecanismos de estabilización en ausencia de restricciones ya sea al gasto o al endeudamiento del Gobierno. En estos casos los recursos del fondo serían usados como colateral para el financiamiento de un mayor gasto, situación que parece haberse dado en Venezuela. Ver Hausmann (2001).

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Lo más destacable con relación a estas reglas de aporte al FIEM para el período del 2003 al 2007 es que el Fondo pierde completamente su carácter de estabilizador, ahorrándose una proporción creciente de los ingresos fiscales y exportaciones petroleras, con independencia del ciclo económico por el cual esté atravesando la economía.

Con relación a las reglas de retiros del fondo estas no son alteradas con la reforma, lo cual implica la regla que define los aportes al fondo no tienen relación con las que definen los retiros, pudiéndose producir, durante el período de 2003 a 2007, aportes y retiros simultáneamente, lo cual por cierto sería bastante absurdo.

Otro importante aspecto a mencionar con relación al Fondo es la marcada falta de coherencia entre este instrumento y las leyes fiscales. En este sentido, el siguiente comentario de Vera y Zambrano 28 es muy ilustrativo: “…..debe acotarse que el Ejecutivo Nacional aun no cumple con lo dispuesto en la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público (Art. 192) según la cual este debe presentar un nuevo proyecto de ley que incluya tanto al Fondo de Estabilización Macroeconómica como al Fondo de Ahorro intergeneracional. Además, hay que resaltar que la reforma realizada no hizo nada en el sentido de ajustar la Ley del FIEM tanto a la Constitución como a la LOAFSP. En efecto, sigue pendiente de ser cumplido por parte del Ejecutivo la obligación contenida en el artículo 192 de dicha Ley de enviar a la Asamblea Nacional un proyecto de ley que sí se ajuste a las disposiciones de ambos textos normativos. Igualmente, la Ley del FIEM reformada sigue presentando contradicciones con la Constitución y la LOAFSP en lo que se refiere a la variable objeto de estabilización por parte del FIEM y al carácter no discriminatorio que deberían tener las reglas para su administración y funcionamiento.”

Por último, es conveniente señalar que actualmente existe un nuevo proyecto de Ley, elaborado por la Oficina de Asesoría Económica y Financiera de la Asamblea Nacional (OAEF), en el cual se intenta adecuar la normativa del Fondo a las disposiciones de la LOAFSP. Esta adecuación implicaría la sustitución de la actual Ley con un instrumento que cambia sustancialmente la filosofía del anterior. Básicamente, en este proyecto, en lugar de estabilizar los ingresos petroleros se propone “....garantizar la

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estabilidad de los gastos a nivel nacional, regional y municipal, frente a las fluctuaciones de los ingresos ordinarios...”. Otro aspecto a destacar es la restricción a la discrecionalidad del ejecutivo en el uso de los recursos ahorrados. En parte por esto último, lo reciente de la última reforma y las dificultades fiscales presentes, tenemos grandes dudas sobre la posibilidad de que esta Ley sea promulgada.