Inexistencia de mecanismos periódicos y estandarizados.
Poca fiabilidad de los datos. Formulario para el niño retornado.
34 AnáLIsIs dE Los sERVICIos y Los PRogRAmAs dE PRoTECCIón dE Los dEREChos dE Los nIños mIgRAnTEs REToRnAdos
No se observó la existencia de mecanismos de evaluación y monitoreo que permitan valorar el grado en que se han alcanzado metas de trabajo previamente estipuladas. Sí existe un mecanismo de registros de los niños que retornan al país, que ha ido siendo modificado para generar informa- ción más certera; pero presenta algunas falencias: para in- tentar dar cuenta de las causas que llevaron a los niños a migrar, la DGME incluyó una pregunta al respecto en el cuestionario que aplica rutinariamente a los niños retorna- dos. Dado que la migración es un fenómeno que obedece a múltiples causas, este organismo tomó la decisión de va- lorar como la más importante la primera que haya mencio- nado el niño. Esto cuestiona la fiabilidad de los datos construidos, que a la vez se utilizan para elaborar políticas y dar respuestas a la población de niños migrantes retornados. Es oportuno señalar que la aplicación de este formulario al niño retornado se constituye en una herramienta valiosa para identificar sus necesidades de apoyo y, sobre todo, para dar seguimiento en terreno de manera que la institu- cionalidad presente en el nivel local pueda valerse de esa información. Por otro lado, existen la PGR y la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos, cuya función principal es velar por el cumplimiento de los derechos de todos los niños salvadoreños. En tal sentido, deberían ejer- cer una supervisión y monitoreo del sistema en su conjunto. En el caso de la PGR, según la información relevada, sus ac- ciones están más ligadas a la asistencia jurídica. Por otro lado, la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Hu- manos investiga y solicita informes a las principales institu- ciones que operan en la problemática de niñez migrante, aunque no ha surgido como dato la existencia de mecanis- mos periódicos y estandarizados de monitoreo y evaluación de políticas públicas.
Rectoría
Secretaría de Bienestar Social.
Comisión Nacional y Comisiones Municipales. Conjunto de instituciones con dificultades para constituir un SPI.
La Ley PINA (Protección Integral de la Niñez y Adolescen- cia) incorpora disposiciones organizativas en políticas públi- cas y organismos de protección integral, pero de modo ambiguo, por lo que no hay un organismo que ejerza la rec- toría. Establece competencias para la Comisión Nacional y las Comisiones Municipales de la Niñez y la Adolescencia, con el fin de garantizar a los niños el pleno goce de sus de- rechos y libertades (RELAF, 2014). Esas comisiones están integradas por igual cantidad de representantes del Estado y de ONG, como el ente rector de la formulación de las Políticas Públicas de Protección Integral de la Niñez y Ado- lescencia. Paralelamente, en la Ley PINA se establece que la Secretaría de Bienestar Social (SBS) –ente de prestación de servicios– es la autoridad competente y responsable de los servicios y las medidas de protección.
Por la falta de una autoridad rectora, no se encontró un Sis- tema de Protección Integral de Infancia institucionalizado, sino un conjunto de instituciones que trabajan en niñez y adolescencia: Procuraduría General de la Nación (PGN), Consejo Nacional de Adopciones (CNA), Organismos Ju- diciales (OJ) y la Secretaría de Bienestar Social (SBS). Las entidades públicas que ejecutan programas dirigidos a niñez y adolescencia son 19, pero no se identifican como parte de la Política de Estado de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia. La PGN es la representante legal del niño mientras se encuentre separado de sus representantes le- gales.
La institucionalidad carece de operatividad por la existencia de múltiples órganos de coordinación y supervisión para formación, formulación y aplicación de las políticas dirigidas a niños migrantes. La Dirección General de Migración, como dependencia del Ministerio de Gobernación, es un orga- nismo de tipo operativo, autoridad máxima en materia mi- gratoria. A su vez, la Ley de Migración crea el Consejo Nacional de Migración. Dado que el Consejo ha estado in- tervenido durante mucho tiempo, no se generan políticas
35
AnáLIsIs dE Los sERVICIos y Los PRogRAmAs dE PRoTECCIón dE Los dEREChos dE Los nIños mIgRAnTEs REToRnAdos
ni lineamientos técnicos de política migratoria. Ante esta si- tuación de no coordinación, en 2007 se crea, por decreto 46-2007, el Consejo Nacional de Atención al Migrante de Guatemala (CONAMIGUA), para coordinar, definir, super- visar y fiscalizar las políticas migratorias, proteger a los mi- grantes guatemaltecos en el exterior y sus familias en el país, y a los migrantes extranjeros en territorio nacional. Pero la CONAMIGUA no ha logrado convertirse en un ente rector. Lo relevado en las entrevistas con profesionales de entidades de gobierno y la sociedad civil muestra clara- mente ciertas preocupaciones respecto del SPI. Por ejem- plo: “Si bien en Guatemala se habla de un SP, este no está institucionalizado. Se hace necesario que exista una entidad rectora, para la interacción del resto de las instituciones que atienden al niño, niña o adolescente víctima. Lo que hay en Guatemala son prácticas judiciales que criminalizan cualquier situación de desprotección de los niños”. “En conclusión, hay dispersión normativa e institucional. El problema en Guatemala es que se crean leyes, que crean instituciones y dispersan las competencias. No hay claridad, pero sí hay du- plicidad de funciones”.
Articulación
Rol de distintos actores.
Redefinición ante la crisis humanitaria. Mejoras en proceso.
Hay una mejora en la articulación, favorecida por un impor- tante proceso de análisis y diálogo interinstitucional de ac- tores estatales y no estatales, nacionales e internacionales. El sistema consular guatemalteco comenzó a identificarse como parte del Sistema de Protección Integral de la Infancia; y la articulación comenzó a perfilarse cuando logra consti- tuirse, entre las distintas instituciones, un enfoque común sobre la problemática. El conjunto de actores elaboró proyectos de ley, manuales y protocolos que contemplan mandatos y procedimientos claros y específicos para la pro- tección de los niños migrantes guatemaltecos no acompa- ñados en el territorio de otros Estados, y de repatriados. Se destaca el rol de la comunidad, los actores locales y la familia, para lograr una real protección de los niños migran- tes retornados. En el marco de la calificada “crisis humani- taria”, los actores han identificado la necesidad de una mejor articulación entre las instituciones públicas necesarias para la protección de la niñez y la adolescencia ante la migración. Por la ausencia de una política efectiva y de un protocolo
de repatriación de niños migrantes no acompañados, se identificó que las acciones eran dispersas y no intervenían únicamente la Secretaría de Bienestar Social (SBS), la Pro- curaduría General de la Nación (PGN) y el Ministerio de Relaciones Exteriores (MINEX), y estaban ausentes otros actores importantes.
Desde junio de 2014, se desarrolla una revisión de los roles institucionales definidos en los marcos legales, y se analiza la relevancia de la articulación, la comunicación, el monito- reo y la gobernanza, para lograr políticas y acciones integra- les. La medida más importante fue la creación, en abril de 2014, de la Comisión para la Atención Integral para la Niñez y Adolescencia Migrante no Acompañada, con el fin de ge- nerar un ámbito de articulación y acciones conjuntas para coordinar, evaluar, promover y seguir el cumplimiento de estrategias, planes y programas institucionales o interinsti- tucionales vinculados con la niñez y la adolescencia migrante. Esta comisión es liderada por la SBS, y la integran los Minis- terios de Gobernación, Relaciones Exteriores y Educación, así como la SBS de la Presidencia, la PGN y la Secretaría de Obras Sociales de la Esposa del Presidente (SOSEP). El Acuerdo Gubernativo dispone que la Comisión se reunirá de manera ordinaria una vez al mes, y extraordinariamente cuando exista necesidad de tratar asuntos que requieran atención inmediata. Durante la evaluación, llevaba más de dos meses sin reunirse. Para asegurar la articulación en el tema de niñez migrante, el Congreso se enfocó en elaborar una iniciativa de ley para coordinar y articular los entes que tradicionalmente participan en la protección de niñez y ado- lescencia, y de sectores públicos que normalmente no se consideran parte del Sistema de Protección Integral de la Infancia (como salud, educación, seguridad). Sin embargo, actores institucionales reconocen que hay mucho pen- diente.
Descentralización
Sistemas Municipales de Protección. Redes departamentales.
Necesidad de establecer mecanismos locales de prevención.
En algunos departamentos y municipios se implementan los Sistemas Municipales de Protección (SMP) como un mo- delo ejemplar para prevención, protección y restitución de derechos. Por otro lado, se destaca el trabajo de las corpo- raciones municipales y la construcción de las Redes Depar-
36 AnáLIsIs dE Los sERVICIos y Los PRogRAmAs dE PRoTECCIón dE Los dEREChos dE Los nIños mIgRAnTEs REToRnAdos
tamentales de Protección a la niñez y adolescencia en el tra- bajo a nivel departamental, municipal y local.
La Ley PINA entiende la descentralización como un princi- pio rector de las políticas de protección integral en favor de los niños. Establece la responsabilidad de los municipios en la conformación de sus comisiones, con la participación de las organizaciones sociales. Pero sobresale un vacío en las medidas de protección a nivel de los municipios. A partir de las entrevistas, se deduce que las soluciones que llegan desde el nivel central no se adecuan a las realidades y el contexto sociocultural comunitario y familiar de los niños migrantes retornados.
Esto es señalado por parlamentarios y expertos. Por ejem- plo: “Las municipalidades juegan un rol importante. Pero ese trabajo no puede llevarse adelante, en este caso, sin las au- toridades locales y las redes de protección a nivel municipal, para visibilizar e incluir en la agenda. Es la suma de actores en la que incluso las familias de los migrantes, los padres, deberían verse reflejados mediante una estructura organi- zativa”.
Participación
CNNA y CONAMIGUA.
OSC: brecha entre la participación prevista y la efectiva.
Parlamento Guatemalteco para la Niñez y Adolescencia
Ha habido acciones de participación directa de la sociedad civil y de los niños en los procesos de reforma de normas y políticas públicas; también se ha supervisado la aplicación de normativas emergentes de esos procesos, aunque a tra- vés de mecanismos diferentes de los instituidos por ley. Existen varias legislaciones que prevén instancias institucio- nales de carácter deliberativo, y que integran formalmente a las OSC desde la institucionalidad estatal, para asegurar el acceso y la participación de estas y otros especialistas en procesos de diseño y articulación de las políticas.
En este sentido, se destacan el Consejo Nacional de Aten- ción al Migrante de Guatemala (CONAMIGUA) y la Co- misión Nacional y Comisiones Municipales de la Niñez y Adolescencia. Una de las funciones del CONAMIGUA es “propiciar la participación y generar los más amplios meca- nismos de expresión de los migrantes guatemaltecos, especialmente frente a las autoridades del gobierno guate-
malteco y de los gobiernos de otros países” (art. 7h, decreto 46-2007). A las Comisiones de la Niñez y Adolescencia les corresponde elaborar los planes operativos anuales, si- guiendo el enfoque de participación de los Consejos de Desarrollo a través de una planificación que vaya del nivel comunitario al nivel nacional.
Estos planes permitirán a instituciones y organizaciones so- ciales involucradas definir objetivos, metas, acciones estra- tégicas, responsables y recursos requeridos para fortalecer su articulación, coordinación e integración en la implemen- tación de acciones y programas. La participación de ONG y la cooperación internacional surgieron en febrero de 2014, a través de la Mesa Permanente de Discusión sobre Migra- ción, Desarrollo y Derechos Humanos de los Migrantes, que impulsa propuestas de nuevas leyes y políticas públicas. Esta Mesa es organizada por la Comisión del Migrante del Con- greso de la República de Guatemala. Informantes clave se- ñalan que los espacios de la Comisión Nacional de la Niñez y Adolescencia (CNNA), como CONAMIGUA, son débiles y no logran cumplir su mandato.
Otra forma de participación de la sociedad civil ha sido la firma de una carta de entendimiento con UNICEF, SBS y MINEX, para elaborar el Protocolo de Recepción y el Ma- nual de Atención Psicosocial. Se espera que estas herra- mientas contengan los lineamientos para brindar una atención con enfoque psicosocial a los niños migrantes, que sea aplicada tanto en los consulados como en momento de la recepción, detectando la necesidad de adoptar medidas de protección internacional o nacional.
El derecho a la participación de los niños migrantes no está asegurado en los procesos y las decisiones que se adoptan en materia migratoria; pero hay una presencia del Parla- mento Niñez y Adolescencia, la primera organización a nivel nacional conformada por niños y adolescentes de las cultu- ras maya, xinca, garífuna y ladina o mestiza. El Parlamento tiene un presidente, dos vicepresidentes y cinco secretarios; realiza sus actividades de cabildeo con organizaciones inter- nacionales y nacionales, órganos de gobierno e interac- tuando de joven a joven. Tiene cuatro comisiones: Comunicación, Negociación y Cabildeo, Relaciones Públicas, y Movilización y Organización; abordan ejes temáticos como salud integral, educación integral, equidad de género, iden- tidad, explotación sexual comercial y maltrato infantil, abuso sexual, niñez migrante y VIH. Se reúne cada seis meses, con una plenaria total de 156 niños y adolescentes que cada dos años cambia de junta directiva.
37
AnáLIsIs dE Los sERVICIos y Los PRogRAmAs dE PRoTECCIón dE Los dEREChos dE Los nIños mIgRAnTEs REToRnAdos
Desde el Parlamento Guatemalteco para la Niñez y Ado- lescencia, se impulsa en asociación con Save the Children y SBS (Secretaría de Bienestar Social) un proyecto de inci- dencia y capacitación para actores claves y comunidades de donde migra la mayoría de los niños retornados, para plan- tear una prevención comunitaria y lograr una mayor auto- estima en los jóvenes. Actores del Congreso de la República explican: “CONAMIGUA es la institución creada por Ley del Congreso, pero tiene un montón de defectos. Por ello se han desarrollado reformas, pero no han pasado, por la condición actual del Congreso. Estamos conscientes que CONAMIGUA debe ser la institución que vele por los de- rechos del migrante y la implementación de la política. En- tiendo que sí se reúnen, que participan la Pastoral de Movilidad Humana, SBS, MINEX, PGN, la Dirección General de Migración y la Secretaría de las Obras Sociales de la Es- posa del Presidente (SOSEP)”.
Exigibilidad
Rol de la Defensoría y de los juzgados. Accesibilidad de los mecanismos: límites. Cultura de respeto de los derechos: pendiente. La Ley PINA canaliza la protección de los derechos de la niñez y la adolescencia establecidos en la Constitución Po- lítica de la República, convenios y otros instrumentos inter- nacionales en materia de derechos humanos, aceptados y ratificados por el Estado, a través de la Defensoría de los Derechos de la Niñez y la Adolescencia de la institución del Procurador de los Derechos Humanos. El artículo 104 atri- buye a los juzgados de la niñez y la adolescencia conocer, tramitar y resolver aquellos hechos o casos remitidos, de- nunciados o conocidos de oficio, que constituyan una ame- naza o violación a los derechos de la niñez y adolescencia, a efectos de que, a través de una resolución judicial, se res- tituya el derecho violado o cese su amenaza o violación. Sin embargo, se evidenció la inexistencia de mecanismos accesibles para que los niños pudieran realizar presentacio- nes cuando agentes estatales, padres u otras personas han incurrido en comportamientos lesivos de sus derechos o amenacen con hacerlo. Asimismo, como confirman los pro- pios informantes clave de los entes gubernamentales, las dis- posiciones legales citadas no se cumplen de manera sistemática. Por ejemplo, se evaluó la realización de verifi- caciones esporádicas a estaciones migratorias y lugares de alta concentración de niños migrantes a lo largo del año por parte de la Procuraduría de Derechos Humanos (PDH). Esta institución había realizado su primer y único monitoreo
a los albergues y las recepciones en aeropuertos en julio de 2014; son más frecuentes el acompañamiento y el segui- miento a la repatriación de adultos y víctimas de trata de personas.
En el monitoreo a albergues, se entrevistó a 15 adolescentes para conocer las causas de migración (13 habían migrado para buscar trabajo, y 2, por reunificación familiar) y el ac- ceso a derechos económicos y sociales; también se evalua- ron la estructura y la coordinación para la atención y recepción de los migrantes. Por otra parte, el procurador de Derechos Humanos realizó la “ruta del migrante” desde la frontera sur de México hasta la frontera norte con EU, para conocer en persona lo que viven quienes deciden irse. Según lo informado por la PDH, en su recorrido recibió 180 denuncias de indocumentados de Guatemala, Honduras y El Salvador. Informantes clave destacan que, a pesar de ha- berse constatado situaciones de vulneración de derechos de los migrantes, esto no se ha traducido en fortalecer las capacidades institucionales, especialmente de las Defenso- rías de Población Desarraigada y Migrante, y la Defensoría de Niñez y Adolescencia. Se evaluó que no hay una cultura de la denuncia y la exigibilidad de los derechos humanos por parte de los niños.
Circuito institucional
Consulados.
PGN y SBS: procedimientos de repatriación y vulneraciones de derechos.
Debilidades en la reintegración familiar.
El proceso de repatriación de niños migrantes no acompa- ñados se inicia con la comunicación del Centro Migratorio del país de destino al Consulado, que debe confirmar na- cionalidad e identidad del niño, y recibir y comunicar la no- tificación de repatriación al MINEX, a Aeronáutica Civil, al personal de turno del Aeropuerto Internacional Aurora, a la Fuerza Aérea, a la Organización Internacional para las Mi- graciones, a la Dirección General de Migración y a la SBS de la Presidencia. Previo a la llegada de los niños migrantes no acompañados, la PGN debe localizar, notificar y citar a los familiares. En la práctica, ocurre que es personal de la SBS quien se encarga de localizar a los familiares e informar- les sobre el proceso (fecha, día, hora, documentación); y así es la institución que recibe la comunicación del MINEX y la traslada a la PGN, por ser dicha institución la que, por man- dato legal, representa al niño mientras se encuentra sepa- rado de sus representantes legales.
38 AnáLIsIs dE Los sERVICIos y Los PRogRAmAs dE PRoTECCIón dE Los dEREChos dE Los nIños mIgRAnTEs REToRnAdos
Si en el extranjero se requiere la aplicación de medidas de protección porque el niño ha sido víctima del delito de trata, se lo lleva al servicio social del Estado en el que se encuen- tra; este, a través del MINEX del Estado guatemalteco, so- licita a la PGN la realización de una investigación y estudios sociales y psicológicos. Según lo evaluado por el servicio so- cial, se determina acerca de la repatriación. Si el recurso fa- miliar propuesto no es idóneo, el niño es repatriado en un hogar de protección hasta que se resuelva su situación jurí- dica. Se reconoce un avance en la protección internacional y la comunicación con el MINEX de Guatemala. Se nos in- formó que, en la actualidad, el MINEX y su sistema consular se asumen institucionalmente como parte del sistema de protección de infancia, con una mayor y mejor relación con el país de destino y la SBS. También se confirmó que existe un mayor número de oficinas consulares y que se han con- tratado cuatro psicólogas: dos en EU y dos en México. Gua- temala recibe contingentes de EU y México.
Todos los días se realizan recepciones por vía aérea. Por vía