Dentro de este esquema se incluyen las responsabilidades directas en los espacios de diseño e implementación, donde son los ministerios de Planificación y Trabajo los responsables respectivamente, para lo cual cuentan cada uno con un servicio específico que depende de ellos tanto para diseño de la política como para implementación de la misma. A la vez, los servicios específicos cuentan con la responsabilidad de evaluar la política uno y, realizar la ejecución de la misma el otro.
La relación de coordinación entre los ministerios y servicios a cargo no cuenta con mecanismos específicos para desarrollarse, razón por la cual se puede entender que depende de la iniciativa propia de cada uno en cuanto a cómo gestar esta relación de coordinación, a efectos de que la política pueda encontrarse con la ejecución que le corresponde.
2.2 Características y dificultades del diseño de implementación de una política de capacitación para jóvenes entre los años 1990 a 2009.
Aunque resulta esperable que los énfasis del gobierno inicial de 1990-1994 se concentren en el restablecimiento de la institucionalidad, el tratamiento de la violación a los derechos humanos y la búsqueda de la superación de los apremiantes niveles de pobreza (Según el INE la población estimada para el año 1990 superaba levemente los 13 millones de personas. Teniendo en cuenta dicha población, las cifras de Meller (2013), indican que al año 1990 el país contaba con un total de 4.965.604 personas en situación de pobreza correspondiente al 38.6% y, de 1.659.301 personas en situación de indigencia correspondiente al 12.9%, lo que implica que un 51.5% de la población contaba a 1990 con una situación de calidad de vida claramente deficitaria), hacen que el Estado no se ocupe de la modificación de la institucionalidad para la implementación de la política de capacitación ni del patrimonio perdido, enfrentando esta materia desde una posición bastante desmedrada, al menos para ejercer su potestad para establecer una política sobre la materia, aun cuando la capacitación fuera una herramienta útil en pos de facilitar la superación de la decaída situación de un porcentaje importante de la población. Sin embargo, el enfoque establecido durante los años anteriores se mantiene en lo que podría denominarse la mirada de un Estado subsidiario, cuya capacidad de intervención y control para con el instrumento que constituye el presupuesto más importante dedicado a la capacitación, cual es la franquicia tributaria, es prácticamente nula en tanto no cuenta con la posibilidad de establecer ningún tipo de lineamiento y/o exigencia real, a pesar que la franquicia es, en simple, impuestos que las empresas no pagan al Estado y descuentan por realizar capacitación. Su rol es netamente administrativo al realizar una labor de fiscalización nacional para la que además, no cuenta con los recursos financieros ni humanos suficientes.
El enfoque subsidiario no es desestimado por lo que podríamos denominar razones obvias, es el rol que la propia Constitución le entrega al Estado y, como lo plantea Paz (2013), mantener la concepción del Estado propiciado por los planteamientos de Jaime Guzmán, no es algo fácil de dejar de lado. El ideólogo de la constitución postula la existencia de las sociedades intermedias entendidas como agrupaciones empresariales a las que el Estado debe prestarles apoyo y asistencia para su desarrollo, en razón de lo cual “…el Estado subsidiario, tiene como objetivo fundamental alcanzar el bien común, entendiendo al
mismo tiempo que este bien común hace referencia específicamente a las sociedades y agrupaciones humanas que se encuentran entre las personas y el Estado, que son definidas como “sociedades intermedias”, las que están compuestas por los gremios empresariales, entidades que según esta visión ideológica son más importantes que el mismo Estado. Al mismo tiempo queda claramente establecido que el bien común, es el establecimiento de la libertad económica fundada exclusivamente en la propiedad privada…” (Paz, s.f.).
El resultado de este primer gobierno de la década es que la política de capacitación para jóvenes cuenta con lógica de programa, la que corresponde al Servicio Nacional de Capacitación y Empleo que es quien los implementa, el que también resulta ser bastante independiente en su gestión, entre otras cosas porque el Instituto Nacional de la Juventud, entidad que debiera abocarse al diseño o al menos ser un colaborador activo y proponente respecto de la materia y realizar un trabajo conjunto con el Servicio Nacional de Capacitación y Empleo, está lejos de cumplir con dicho rol. Las razones que explicarían dicha situación habría que investigarlas, por de pronto se podría aventurar la idea que tratándose de una institución que surge en los noventas, requiere de tiempo para asentarse en su labor, pero sobre todo cuando se pensó el Instituto como una institución de diseño para políticas de juventud, no se incluyó en dicha idea el tema de capacitación, quizás porque existiendo una institución de ya larga trayectoria en la materia, no se consideraba pertinente, pareciendo más apropiado generar un equipo especial desde el Ministerio del Trabajo, como efectivamente sucedió con el que fuera el equipo a cargo del Programa Chile Joven y, de esta manera estar más cercanos al servicio que de manera importante lo ejecutaría. Sin embargo, no se tomó en cuenta todo el cambio realizado al sistema de capacitación entre mediados del año 1973 en adelante y hasta diciembre de 1989, dejando intacto el modelo que se construyera durante esos años, en que el rol que le cabe al Estado es débil.
Respecto de esta situación, De la Maza dice “El cambio principal ha estado en el nivel de las políticas y programas sociales. Presentan mucho mayor dinamismo que el marco legal, que se ha modificado sólo parcialmente, mientras en el diseño institucional que las organiza, persisten importantes rasgos de continuidad de las reformas impulsadas durante los ’80 por los “anti-estatistas”.”(De la Maza, 2004, p.106). Se trata de un Estado que retorna a la democracia manteniendo el modelo económico, concentrándose en la superación de la pobreza a través de la especialización en las políticas públicas,
destinando un porcentaje importantísimo de su presupuesto a esta área pero, donde la capacitación parece ser concebida como una suma de programas, muchas veces repetidos cuando se considera la oferta construida desde otros servicios del Estado, lo que muestra una falta de coordinación relevante. La mantención del resorte de la franquicia tributaria para que las empresas se hagan cargo de la capacitación directamente y, se utiliza el FONCAP para los programas de capacitación que constituyen la responsabilidad más directa del Estado donde “…la modalidad utilizada por el Estado para financiar los cursos siempre ha sido la licitación periódica de acuerdo a un formato común. Esta modalidad impide el trabajo a mediano y largo plazo y la consolidación de instancias de la sociedad civil, pues cada concurso de proyectos o licitación es “ciego” respecto a los que lo antecedieron…” (De la Maza, 2004, p.124). Esta última característica resulta fundamental pues, da cuenta de programas que no se alinean dentro de una política sino que tienen una lógica de desarrollo independiente, no respondiendo ni a continuidad respecto de los resultados anteriores ni a avances dentro de una política que cuente con determinadas metas que cumplir a corto, mediano y largo plazo.
Más adelante, haciendo referencia a esta situación y, tomando en cuenta el espacio donde se gesta el Programa de Formación en Oficio para Jóvenes, el mismo autor dice que “Al mismo tiempo ha predominado un enfoque “minimalista” de la capacitación, en el cual la prioridad ha sido aumentar la cobertura de participantes en cursos, en un formato muy reducido de contenidos y duración de los mismos. Con un nivel de recursos estable, la mayor cobertura necesariamente significa menor impacto de capacitación en términos de horas y especialización. Pero la necesidad de aumentar la cobertura y el tipo de relación establecida con las empresas capacitadoras llevó también a un aumento constante de los costos de programas como Chile Joven, sin que la cantidad de jóvenes desempleados disminuyera.” (De la Maza, 2004, p.124).
Teniendo en cuenta que una política pública no es sólo la existencia de un programa o la suma de varios, donde el Estado disponga de un presupuesto creciente en la medida que el universo a cubrir lo justifique, sino un objetivo a cumplir en pos de determinados resultados que aportan al desarrollo de un proyecto país, la política pública es además de los programas y sus componentes, la existencia de una institucionalidad que la define en términos de posibilidades y márgenes de acción para que, una vez que los programas han alcanzado su potencialidad (media al menos), se revise cuánto de los resultados esperados se han conseguido, teniendo en cuenta que la modificación del diseño del o los
programas y todos los elementos que constituyan la política cuentan con un norte, que probablemente no alcancen a dar cuenta de lo esperado, en la medida que la institucionalidad los condiciona, pero que van en pos de un logro que, en este caso, dado que se cuenta con una institucionalidad diseñada antes del regreso a la democracia en marzo de 1990, los logros que se declara se desea alcanzar, constituyen una especie de paradoja pues, la institucionalidad lo que hace es justamente impedir los logros que se buscan.
No es justo desmerecer la creación del Instituto Nacional de la Juventud con el propósito de proponer diseño, entre varias otras responsabilidades, sin embargo, su rol quedó opacado en una institucionalidad que no le entrega las herramientas para alcanzar su objetivo, ignorando finalmente su rol, producto de una débil o casi nula posibilidad de incidir y coordinar un eventual diseño de la política de capacitación para jóvenes, teniendo en cuenta la ausencia de instancias para ello. El Instituto de la Juventud es un servicio dependiente de un Ministerio a cargo de un gran objetivo cual es la superación de la pobreza, donde la capacitación queda también opacada en medio de otras exigencias.
El diseño de la institucionalidad generada requería una especie de bi coordinación, pues las instancias del diseño debían coordinarse primero entre sí (Ministerio de Planificación e Instituto de la Juventud), para luego hacerlo con las instancias de la capacitación donde figuran el Ministerio del Trabajo y el Servicio Nacional de Capacitación y Empleo, ello sin considerar que en esta dupla, el empleo es otro gran objetivo con el cual compite la capacitación.
Los siguientes gobiernos que constituyen el período en estudio, construyen una variación sobre el mismo tema en tanto mantienen el modelo heredado para capacitación, realizando leves variaciones para subsanar los problemas de desequilibrio que genera la Franquicia Tributaria entre las empresas, a través de modificaciones al Estatuto de Capacitación y Empleo pero, no generan un diseño específico e intencionado para la política de capacitación de jóvenes, donde se cuente con un espacio de desarrollo específico y acorde a sus necesidades.
Cada nuevo gobierno dentro del período en estudio, declara una nueva política cuando inicia su período presidencial, dándose la lógica de descontinuar los programas de capacitación para jóvenes, aunque estos cambios de programas no posean grandes modificaciones entre uno y otro, donde el gran diseño fue Chile Joven siendo lo posterior,
variaciones sobre el mismo. Sin embargo, sí tienen continuidad dos características que persisten durante estas dos décadas. Una es la gran oferta de programas de capacitación para jóvenes que existen desde el Estado, los que no cuentan con una coordinación apropiada teniendo en cuenta que muchos de ellos son repetición de oferta y, por otro lado está el desconocimiento tácito de la existencia del Programa de Formación en Oficio, de otra manera es difícil explicar la generación del programa Jóvenes Bicentenario, por ejemplo, cuando ambos programas contaban con un mismo universo, focalización y componentes, diferenciándose sólo por su estructura de gestión y capacidad de cobertura nacional.
Es así como la política de capacitación para jóvenes se dispersa en múltiples programas en diversas instituciones, bajo una institucionalidad que condiciona pero no aporta a los deseos de desarrollo en tanto, constituye una estructura administrativa pero no de diseño real si se piensa que el Servicio Nacional de Capacitación y Empleo no es instancia de diseño y, el Instituto Nacional de Juventud, no se hizo cargo de dicha labor.
Una institucionalidad generada en tiempos de autoritarismo no constituye una buena base para la generación de una política de capacitación para jóvenes, en tanto las políticas públicas no cuentan con posibilidad de desarrollo certero bajo esa lógica.
Capítulo 3: Un caso de Política de capacitación para jóvenes en Chile: Programa de