A. EL CAPITAL EXTRANJERO EN LA COMUNIDAD ANDINA
2. Evolución reciente del capital extranjero en la Comunidad Andina
en el contexto de los ingentes flujos de IED que han llegado a América Latina y el Caribe en los últimos años (véase el capítulo I de este documento). Al conjunto de los países miembros de la Comunidad Andina se dirigió
poco más de 13% del total de los ingresos regionales, siendo superados ampliamente por la otra agrupación regional de América del Sur, el Mercosur, y por las principales economías receptoras de la región (Brasil y México) (véanse el gráfico II.1 y el cuadro II.1). Gráfico II.1
PARTICIPACIÓN DE LA COMUNIDAD ANDINA EN LOS FLUJOS TOTALES DE INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA HACIA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE, 1990-2001
(En porcentajes)
Fuente: CEPAL, Centro de Información de la Unidad de Inversiones y Estrategias Empresariales
de la División de Desarrollo Productivo y Empresarial, sobre la base de estadísticas de balanza de pagos del Fondo Monetario Internacional y de entidades nacionales.
Cuadro II.1
FLUJOS DE INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA HACIA LOS PAÍSES DE LA COMUNIDAD ANDINA CONSTITUIDOS EN PRINCIPALES FOCOS DE ATRACCIÓN, 1990-2002
(En millones de dólares)
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Bolivia 27 52 93 124 130 393 474 731 949 1 010 725 662 612 - Privatización … … 9 12 0 66 31 0 10 148 0 … ... - Petróleo ... ... 84 66 63 125 53 299 544 449 408 484 ... Colombia 500 457 729 959 1 446 968 3 112 5 562 2 829 1 468 2 280 2 328 1 950 - Privatización … … … 298 333 2 324 … … … … ... - Petróleo 270 264 440 557 135 151 778 382 91 -551 -639 347 ... Ecuador 126 160 178 474 576 452 500 724 870 648 720 1 330 1 335 - Privatización … … … 8 92 20 20 58 … … … … ... - Petróleo 90 124 146 395 368 320 302 555 754 615 680 1 120 ... Perú 41 -7 152 686 3 107 2 558 3 471 2 140 1 644 1 939 662 1 064 1 943 - Privatización 0 0 6 168 2 241 547 1 688 145 60 219 229 267 ... - Petróleo 39 9 119 9 310 173 132 89 141 282 35 3 ... Venezuela 451 1 916 629 372 813 985 2 183 5 536 4 495 3 290 4 465 3 448 1 389 - Privatización 0 1 469 7 0 0 27 12 743 … … … … ... - Petróleo 0 0 0 0 195 539 1 087 3 164 1 731 2 045 1 354 2 165 ... Comunidad Andina 1 145 2 578 1 781 2 615 6 072 5 356 9 740 14 693 10 787 8 355 8 851 8 832 7 229
Fuente: CEPAL, Centro de Información de la Unidad de Inversiones y Estrategias Empresariales de la División de Desarrollo Productivo y Empresarial,
sobre la base de las cifras proporcionadas por la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y los bancos centrales de los países miembros. Mercosur 40% Comunidad Andina 13% Chile 7% México 20% Caribe y centros financieros 17% América Central 3%
A pesar de representar una fracción menor de las entradas regionales de IED, en términos relativos las economías de la Comunidad Andina mostraron un comportamiento similar, e incluso superior, al del conjunto de los países de la región agrupados en la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) (véase el gráfico II.2). Entre 1995 y 2002, la Comunidad Andina triplicó con creces los resultados que había obtenido en el primer quinquenio de la década, lo que indica que los inversionistas extranjeros vieron en la subregión oportunidades para nuevos negocios y no se atemorizaron ante las difíciles circunstancias por las que han atravesado los países andinos. De hecho, la Comunidad Andina ha tenido uno de los desempeños más estables en la actual coyuntura. Entre 1999 y 2002, mientras la gran mayoría de los países de América Latina registraban caídas en sus
ingresos de IED, la Comunidad Andina captaba flujos de inversión muy regulares, del orden de los 8 800 millones de dólares anuales. Sin embargo, como contrapartida de esa estabilidad, estas inversiones han mostrado una gran concentración en pocas actividades económicas, en especial las vinculadas a los programas de privatización (Bolivia, Colombia, Perú y Venezuela) y al gradual acceso al sector petrolero (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela) (véase el cuadro II.1). Por otra parte, las manufacturas han captado un porcentaje mínimo de la IED, lo que indicaría que las empresas transnacionales no se habrían sentido atraídas por los supuestos beneficios de este esquema de integración regional, sobre todo cuando varias de sus economías atravesaban por graves pr oblemas económicos y políticos.
Los planes de privatización de empresas públicas en los países de la Comunidad Andina tuvieron características propias y no obedecieron a ningún tipo de directriz subregional. Estas iniciativas se centraron en las empresas de servicios públicos y de infraestructura –en particular telecomunicaciones y energía eléctrica–, entidades financieras y compañías extractivas, básicamente mineras y petroleras. La intensidad, rapidez y profundidad de estos programas variaron mucho entre
las diferentes economías andinas. En un extremo, con el plan más extenso y ambicioso, se situó Perú y, en el otro, Ecuador, donde se han presentado las ma yores dificultades para la implementación del programa. Otras iniciativas importantes, pero más limitadas, se dieron en Colombia –fundamentalmente en los subsectores de la energía eléctrica, la banca y la minería– y Venezuela (telecomunicaciones, transporte aéreo, siderurgia y finanzas).
Gráfico II.2
EVOLUCIÓN DE LOS INGRESOS DE INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA EN LOS PAÍSES DE LA ASOCIACIÓN LATINOAMERICANA DE INTEGRACIÓN (ALADI)
Y DE LA COMUNIDAD ANDINA, 1990-2001 (Índice 1990=100) 0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Comunidad Andina de Naciones (CAN) Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI)
Fuente: CEPAL, Centro de Información de la Unidad de Inversiones y Estrategias Empresariales de la División de Desarrollo
Productivo y Empresarial, sobre la base de las estadísticas de balanza de pagos del Fondo Monetario Internacional y de entidades nacionales.
El impacto de la privatización de empresas públicas en los ingresos de IED fue especialmente importante en 1991 en Venezuela, con la venta de la Compañía Anónima Nacional de Teléfonos de Venezuela (CANTV); entre 1994 y 1996 en Perú, como resultado de la transferencia de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones (ENTEL) y algunas de las principales compañías de distribución y generación de energía eléctrica; entre 1995 y 1998 en Colombia, a raíz de la venta de las empresas eléctricas; y desde 1996, en Bolivia, al ponerse en práctica el Plan de Capitalización (véase el cuadro II-A.1).
Al igual que en otras economías latinoamericanas, en los países de la Comunidad Andina se produjeron algunas fusiones y adquisiciones centradas en las compañías que habían sido privatizadas durante los años noventa. Este proceso acarreó la concentración de la propiedad de algunas de las mayores empresas de la subregión, como es el caso de Telefónica del Perú,
Electricidad de Caracas y varias compañías de telecomunicaciones, básicamente del segmento de telefonía móvil. A estas transacciones se les sumaron también las compras -por parte de inversionistas extranjeros- de algunas de las instituciones financieras más importantes de Bolivia, Colombia, Perú y Venezuela, así como de empresas privadas locales en los subsectores de alimentos, bebidas y minerales no ferrosos (cemento) en Colombia, Perú y Venezuela (véase el cuadro II-A.2). De esta manera, la compra de activos existentes se transformó en uno de los canales predilectos de los inversionistas extranjeros para ingresar y posicionarse en los mercados andinos, particularmente en las áreas de servicios públicos, infraestructura y finanzas. Así, en los servicios se concentró 36.4% de los ingresos de IED a los países de la Comunidad Andina entre 1992 y 2001, proporción que fue significativamente mayor en Colombia, Bolivia y Perú (véase el cuadro II.2). Cuadro II.2
PAÍSES MIEMBROS DE LA COMUNIDAD ANDINA: FLUJOS ACUMULADOS DE INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA POR SECTORES ECONÓMICOS, 1992-2001
(En porcentajes)
Comunidad Bolivia Colombia Ecuador Perú Venezuela
Andina Primario 53.6 17.9 81.7 7.8 34.4 30.1 - Minas y canteras 5.6 9.4 - - - - - Petróleo y gasa 48.1 7.8 80.7 7.5 33.0 29.3 Manufacturas 9.1 21.2 6.2 6.3 28.9 19.4 Servicios 43.9 60.9 12.0 38.9 24.1 36.4
- Electricidad, gas y agua - 17.1 - 9.1 0.8 6.4
- Comercio - 5.2 4.9 3.5 2.5 3.4 - Transporte y telecomunicaciones - 10.1 2.3 15.9 2.1 6.7 - Finanzas - 24.3 - 9.1 17.8 15.3 - Otros servicios - 4.2 4.8 1.3 0.9 4.6 Otros -6.7 - - 47.0 b 12.5 14.1 Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
Fuente: CEPAL, Centro de Información de la Unidad de Inversiones y Estrategias Empresariales de la División de Desarrollo
Productivo y Empresarial, sobre la base de las cifras proporcionadas por la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y los bancos centrales de los países miembros.
a En Ecuador, Perú y Venezuela las actividades mineras y petroleras se agrupan en un solo apartado.
b En Perú, las estadísticas preparadas por la Comisión Nacional de Inversiones y Tecnologías Extranjeras (CONITE) difieren bastante
de los datos entregados por el Banco Central de Reserva del Perú. La Comunidad Andina ha corregido las cifras de CONITE sobre la base de la balanza de pagos, de manera que la inversión correspondiera a la realmente efectuada y no a la registrada. Por este motivo no se puede establecer el destino sectorial de una parte importante de la IED.
En el caso de los hidrocarburos, los gobiernos de Colombia, Ecuador y Venezuela no privatizaron las empresas públicas, sino que ofrecieron contratos de asociación a inversionistas extranjeros con miras a explorar y explotar algunos yacimientos o áreas secundarias. Este mecanismo permitió a las autoridades nacionales aprovechar reservas que hubiera sido imposible explotar bajo otro esquema, ya sea por falta de financiamiento o por dificultades para obtener y utilizar la tecnología necesaria. Así, la apertura gradual
de actividades vinculadas al petróleo y el gas natural se tradujo en enormes ingresos de IED.
Finalmente, el tamaño del mercado y el mayor desarrollo relativo de la industria, determinaron que en Venezuela y Colombia una proporción de la IED mayor que la media subregional se concentrara en actividades manufactureras (véase el cuadro II.2). La apertura y las reformas incrementaron el atractivo del mercado interno, lo que unido a la estrategia de integración transformó a ambos países en potenciales plataformas de exportación,
particularmente hacia la región andina (COINVERTIR, 1998). La permanencia del subsector automotor, en el que empresas estadounidenses y japonesas aún tienen subsidiarias en operación, explica en buena parte este fenómeno. A esto se le suma la producción para el mercado andino de algunas compañías en los rubros de alimentos, bebidas y tabaco; higiene y limpieza; y química y farmacia. Muchas empresas importantes han optado por establecer sus propias operaciones manufactureras en Venezuela y Colombia, aprovechando la calidad de miembros de la Comunidad Andina como trampolín para exportar a los otros países partes. Esto es especialmente importante en la industria automotriz de Venezuela, a la cual General Motors y Ford Motors (ambos de Estados Unidos), DaimlerChrysler (Alemania) y Toyota (Japón) han destinado recursos adicionales para exportar, especialmente a Colombia y Ecuador. Asimismo, un cierto grado de especialización entre las subsidiarias andinas de las compañías ensambladoras de vehículos permitió a Colombia exportar a Venezuela. 3
De este modo, las actividades extractivas vinculadas a los hidrocarburos –y en algunos casos a la minería metálica– y el acceso a los mercados de servicios, principalmente mediante la compra de activos existentes, concentraron buena parte de la IED recibida por la subregión en la última década (véanse los cuadros II.1 y II.2). En las economías de mayor tamaño, el sector manufacturero tuvo un peso relativo más considerable gracias a algunas actividades productivas con posibilidades de contar con un mercado subregional ampliado.
Desde la perspectiva del origen geográfico de los ingresos de IED, Estados Unidos es el país individual más importante para la Comunidad Andina. Entre 1992 y 2001, cerca de 24% del total de los ingresos recibidos por la subregión provino de empresas estadounidenses (véase el cuadro II.3). Luego viene la Unión Europea en su conjunto y, dentro de ella, España, que ocupa el segundo lugar como origen nacional individual de mayor peso. En un período breve –al igual que en el resto de América Latina– las compañías españolas han incrementado su presencia en la mayoría de los países andinos, en particular en Colombia y Perú, donde han
sido actores centrales en la transferencia de activos estatales de los subsectores de la energía eléctrica y las telecomunicaciones. Otros países europeos importantes son Italia en Bolivia –dada la participación de Telecom Italia en la Empresa Nacional de Telecomunicaciones (ENTEL)– y los Países Bajos y el Reino Unido, a raíz de las inversiones de empresas petroleras de esos orígenes en Bolivia, Colombia, Perú y Venezuela. De acuerdo con lo que ha sido un patrón común para América Latina, la presencia de capitales japoneses en la Comunidad Andina es limitada, comprendiendo sólo ciertos proyectos mineros en Perú y Venezuela y algunas ensambladoras de vehículos en Colombia y Venezuela.
A pesar de que las cifras indican que las inversiones procedentes de otros países latinoamericanos son importantes, este es un hecho que debe examinarse con extremo cuidado. En primer lugar, existen muchas distorsiones en las cifras, ya que parte importante de los recursos que llegan a la Comunidad Andina no tiene un origen muy claro –problema atribuible a los organismos nacionales de registro– o pr ovienen de centros financieros. Estos últimos son utilizados por los inversionistas extranjeros con fines tributarios y ocultan montos importantes de recursos, que proceden básicamente de los países industrializados. En segundo término, y a pesar de estos inconvenientes, resulta bastante evidente que las inversiones intrasubregionales son muy limitadas, lo que lleva a cuestionar algunos de los principios básicos en los que se fundó este proceso de integración al momento de iniciarse. Finalmente, algunos de los orígenes latinoamericanos más importantes han sido reemplazados por capitales de otras procedencias como resultado de la adquisición de las redes latinoamericanas establecidas por grandes compañías argentinas y chilenas. Tal es el caso de las operaciones que mantenía la petrolera argentina Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF) en varias economías andinas antes de ser adquirida por la compañía española Repsol, y también el de la fuerte presencia lograda en Perú y Colombia por las firmas eléctricas chilenas, que luego pasaron a dueños extraregionales –Endesa España y AES Corporation– como resultado de la compra de sus casas matrices (Enersis y Gener). 3 La industria automotriz recibió un gran impulso como resultado de haber sido objeto de una programación dictada específicamente para
ella, que fue suscrita por Colombia, Ecuador y Venezuela en 1993, y actualizada en 1999. El propósito del nuevo instrumento es aprovechar mejor el mercado andino y sentar las bases para un desarrollo mayor del subsector automotor en la Comunidad. A raíz de la suscripción de este convenio, los países anunciaron planes para aumentar la producción de vehículos en la subregión, que pasaría de 212 000 a 500 000 unidades en menos de 10 años. En el nuevo convenio se eliminan las disposiciones que obligaban a incorporar una proporción de contenido subregional en la producción nacional, cumpliendo así con una disposición de la Organización Mundial del Comercio (OMC), y se establece el requisito de origen específico fijado por la CAN como condición para que los vehículos ensamblados localmente tengan acceso al mercado andino. El convenio, que entró en vigencia en enero de 2000, se extenderá hasta 2010, pudiendo prorrogarse. El nuevo mecanismo ha impulsado el desarrollo de proveedores de partes y repuestos de vehículos, así como de servicios conexos, en Colombia, Venezuela y, en menor medida, en Ecuador.
Cuadro II.3
PAÍSES MIEMBROS DE LA COMUNIDAD ANDINA: FLUJOS ACUMULADOS DE INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA, POR PAÍSES DE ORIGEN, 1992-2001
(En porcentajes)
Comunidad Bolivia Colombia Ecuador Perú Venezuela
Andina Países desarrollados 72.2 45.9 76.3 43.9 61.1 54.4 Unión Europea 30.0 25.9 16.6 34.4 22.4 25.6 - Alemania 0.8 2.1 2.0 0.3 1.4 1.4 - España 4.0 13.8 4.2 14.1 6.1 9.3 - Francia 2.8 1.4 1.0 1.3 4.4 2.7 - Italia 10.8 0.6 5.0 0.2 0.6 1.5 - Países Bajos 7.6 5.3 1.8 5.0 4.0 4.6 - Reino Unido 2.3 1.0 2.2 12.8 4.8 5.1
América del Norte 41.4 14.6 58.7 8.4 34.8 26.8
- Canadá 0.6 4.6 16.5 0.6 1.3 3.1
- Estados Unidos 40.8 10.0 42.2 7.8 33.5 23.8
Otros países desarrollados 0.9 5.1 1.1 1.1 3.7 2.0
- Japón 0.1 0.5 0.3 0.4 2.7 1.4
Países en desarrollo 32.4 46.9 14.9 8.5 39.0 22.7
América Latina y el Caribe 32.3 46.7 14.9 7.7 13.6 21.8
- Comunidad Andina 2.6 2.2 1.0 0.7 0.6 1.2
- Mercosur 20.2 0.7 5.3 1.2 2.9 3.3
(Argentina) (11.9) (0.1) (4.0) (0.4) (2.9) (2.3)
- Chile 5.2 1.6 1.6 3.2 0.7 1.8
- México 0.0 0.7 0.6 0.2 0.1 0.3
- América Central y Caribe 4.3 41.5a 6.5 2.3 9.3 15.4
Otros no clasificados -4.6 7.2 8.8 47.6b 23.8 22.8
Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
Fuente: CEPAL, Centro de Información de la Unidad de Inversiones y Estrategias Empresariales de la División de Desarrollo
Productivo y Empresarial, sobre la base de cifras proporcionadas por la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y los bancos centrales de los países miembros.
a En Colombia, el origen registrado de una parte significativa de la IED es un centro financiero, en particular Islas Caimán, Bermudas
e Islas Vírgenes.
b En Perú, las estadísticas preparadas por la Comisión Nacional de Inversiones y Tecnologías Extranjeras (CONITE) difieren bastante
de los datos entregados por el Banco Central de Reserva del Perú. La Comunidad Andina ha corregido las cifras de CONITE sobre la base de la balanza de pagos, de manera que la inversión correspondiera a la realmente efectuada y no a la registrada. Por este motivo no se puede establecer el destino sectorial de una parte importante de la IED.
El patrón de especialización adoptado por las empresas extranjeras en la Comunidad Andina no permitió compensar las falencias en cuanto a competitividad internacional que evidenciaban los países miembros. Entre 1985 y 2000, la participación de esta agrupación regional en las importaciones mundiales cayó de 1.3% a 0.9%, en tanto que su estructura exportadora se mantuvo prácticamente sin cambios –concentrada en recursos naturales y unas pocas manufacturas basadas en ellos. Sin embargo, la situación no es igual para todos los países; se destaca, por ejemplo, el caso de Colombia, donde ha aumentado tanto la diversificación exportadora como la contribución de las exportaciones no basadas en recursos naturales (véase el cuadro II-A.5). En el año 2000, la primarización del sector externo de los países andinos fue muy acentuada, ya que los recursos naturales representaron casi 62% de la canasta exportadora, proporción que llega a 84% si se le adicionan las manufacturas basadas en dichos recursos (véase el cuadro II-A.4). En tres de las economías andinas, los
hidrocarburos son el principal producto de exportación (Venezuela, Colombia y Ecuador), y en los otros dos están entre los 10 primeros (Bolivia y Perú) (véase el cuadro II-A.5). Sin duda, los resultados que muestra la subregión están en cierto modo determinados por la fuerte especialización y los grandes volúmenes de producción y exportación de petróleo de Venezuela; no obstante, resulta también decisivo el hecho de que entre los principales productos de exportación no aparecen artículos manufacturados de mayor sofisticación tecnológica (véase el cuadro II-A.4).
En síntesis, en la segunda mitad de los años noventa los flujos de IED hacia los países de la Comunidad Andina registraron un crecimiento menor que el exhibido por América Latina en su conjunto, lo que revela cierto grado de cautela por parte de los inversionistas extranjeros a la hora de iniciar nuevos emprendimientos en la subregión. Los ingresos de IED estuvieron fuertemente determinados por las privatizaciones, la reforma del sector financiero y la apertura parcial del
subsector de los hidrocarburos. Esto último se realizó sin comprometer la participación de los Estados nacionales en las compañías petroleras y en su gestión, salvo en Bolivia y Perú. La privatización permitió que operadores muy activos en otras economías latinoamericanas lograran en los países andinos importantes posiciones de mercado en actividades de servicios públicos e infraestructura (véase el cuadro II-A.3). A pesar de los
notables cambios en la propiedad de muchas de las principales compañías andinas y el desarrollo de nuevos proyectos extractivos, los resultados del proceso están por determinarse. Es para ahondar en esta dirección que en la sección siguiente se analizarán los efectos microeconómicos de las estrategias empresariales de los n uevos a gentes dominantes de la actividad económica subregional.