EXPERIENCIAS INTERNACIONALES Y LATINOAMERICANAS

La Agenda Local 21 de la Organización de Naciones Unidas es el proceso para la definición de políticas locales para el desarrollo sustentable, la cual inspira un sistema de indicadores básicos para las gestiones municipales que permiten realizar un auto diagnóstico48 tomando como referente los siguientes aspectos:

1. Desarrollo institucional para un buen gobierno. 2. Desarrollo social incluyente.

3. Desarrollo ambiental sustentable. 4. Desarrollo económico sostenible.

La adecuada gestión de los recursos municipales, su administración y recaudación se enmarcan en la necesidad de fortalecer el Desarrollo Institucional para un buen gobierno. El indicador en específico que contempla estos factores corresponden a: Municipio administrado con responsabilidad y calidad, Municipio Fiscalmente Responsable y Municipio con Finanzas Sanas. Contar con finanzas sanas e ingresos suficientes para atender las necesidades y obligaciones del gobierno, es necesario para poder desarrollar políticas sociales incluyentes, ambientales sustentables y económicas sostenibles. Sin un adecuado desarrollo institucional el resto de los indicadores serán deficientes en su desempeño.

Es por ello que el tema de la generación de ingresos propios, del impuesto de la propiedad y el catastro se ha convertido en un tema globalizado. Es decir, la idea de que los gobiernos locales deben generar mayores recursos, incrementar su autonomía financiera y depender cada vez menos de las transferencias directas de la federación comienza a ser un consenso globalizado, así como la idea, de que el impuesto que debe ser la punta de lanza para lograr dichos objetivos es el impuesto de la propiedad o impuesto predial. Reestructurar el impuesto de la propiedad se ha convertido en una estrategia común para reformar las finanzas públicas locales en muchas

48 _{El conjunto de indicadores específicos fue desarrollado por el INAFED a través del programa “Desde lo}

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economías de transición (Bird y Slack, 2004; Malme y Youngman, 2003)(Yu-Hung Hong, 2005). Pero además, como dice Bird & Zolt (2003) los países ya no se dan el lujo de diseñar sus sistemas de impuestos en aislamiento.

Diversos estudios de casos internacionales y latinoamericanos muestran los esfuerzos cooperativos de los gobiernos centrales para impulsar el desarrollo institucional de los gobiernos locales en la materia. Sin pretender realizar un estudio comparado de las reformas implementadas sobre el impuesto de la propiedad, a continuación se sustraen algunas de las enseñanzas de dichas investigaciones.

Kaldor`s (1980) establece que la eficiencia en un sistema [o reforma] de impuestos no está determinado solamente por una regulación legal apropiada, sino también por la eficiencia e integridad en la administración del impuesto. Las reformas que se han implementado en el mundo han dependido en su éxito, en la voluntad política de la implementación y en la integración administrativa de los sistemas recaudatorios, más que a modificaciones legales en su sistema político. Jenkins (1991) también comenta que las reformas de impuestos fallan debido a la ineficiencia de la administración del impuesto. Por lo que la forma en que se administra todo el sistema de recaudación es el cambio significativo para la recolección de los ingresos. El internet, las nuevas tecnologías, el uso eficiente de técnicas computacionales y comunicaciones modernas son parte del nuevo tema en la eficiencia de la administración del impuesto. Así lo destaca Predag (s/f) en los casos de Polonia, Slovenia, Croacia, España, Perú, Chile, Colombia, Singapur y Corea. Quien además comenta que el crecimiento económico per se no es suficiente para garantizar los ingresos del gobierno. El uso de la tecnología y los medios para el pago de impuestos significa orden y sistematización de la recaudación, reducir los costos administrativos y reorganizar el impuesto de la propiedad. En Indonesia, el SISTEP o sistema de recaudación bancaria incrementó la recaudación en su primer año de implementación del 65 al 79 por ciento la recaudación convirtiéndose en el nuevo sistema de recolección (Kelly, 2003), aunado al SISMIOP o sistema de administración gerencial del impuesto de la propiedad, basado en controlar el catastro fiscal, la valuación, la recolección, ejecución y servicios de pago.

De acuerdo a Martinez-Vazquez & McNab (2000), entre la variedad de temas por atender para la estructura y organización de la administración del impuesto están: métodos deficientes de recolección, carencia de auditorías, inadecuada capacitación del personal, insuficientes recursos para construir adecuados sistemas de información, incapacidad para registrar y procesar un largo número de nuevos contribuyentes, personal poco calificado para detectar la evasión fiscal.

Para Denne (2005) basado en el caso de Bosnia, algunas de las actividades que se requieren para modernizar el sistema catastral y recaudatorio son: desarrollar e implementar una base de datos para el registro del impuesto de la propiedad, desarrollar metodología para la evaluación de la propiedad, integrar los datos del registro de tierra y el catastro, identificar las características relevantes de la propiedad, entrenamiento en técnicas de recolección de datos, educación al contribuyente y relaciones públicas. Otra propuesta importante es la integración y uso de la misma base de datos para el catastro y la administración del impuesto. El uso de mapas catastrales en escalas de 1:1000 para zonas urbanas y 1:5000 para zonas rurales, y la utilización de metodología de valuación asistida por computadora para reducir el costo de valuación de las propiedades.

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La evaluación del mercado en relación a los valores del impuesto de la propiedad es típicamente el primer instrumento disponibles de los gobiernos locales para incrementar sus recursos de ingresos propios (Denne, 2005).En países como Australia, Brazil, Canada, Alemania, España, Estados Unidos, Austria, Dinamarca, Francia, Holanda, Suecia y Reino Unido, los gobiernos locales tienen la libertad de establecer sus propias bases, tasas y retener los ingresos recolectados con una estructura y marco nacional.

Por su parte, De Cesare (2006) presentó una ponencia por parte del Lincoln Institute of Land Policy en el Seminario Internacional sobre Contribuciones Inmobiliarias y el Catastro, organizado por el INDETEC en septiembre de 2002, en la cual proporciona una perspectiva de los impuestos a la propiedad en Argentina, Brasil, Chile, Colombia, El Salvador y México. El caso de Argentina es el más próspero de Latinoamérica en función de su recaudación con respecto al PIB.

Cuadro 3.3. Porcentaje del PIB

Países Porcentaje del PIB Canadá 4% Estados Unidos 2.90% Australia 2.50% OCDE 2.12 o 2.5% Argentina 0.92% Chile 0.70% Países en transición 0.68% Países Desarrollados 0.60% Estándar Internacional 0.5 al 3% Indonesia 0.35% MEXICO 0.20% Austria 0.01%

Según Serravalle (2001) (De Cesare, 2006), como consecuencia de la escasez de recursos para la inversión en el sector público, se identificó la necesidad de recuperar ingresos derivados de impuestos y, desde principios de la década de los noventa, Argentina se involucró en proyectos de reforma fiscal. Tales proyectos se dividen básicamente en dos áreas principales: catastro y administración tributaria. Se invirtieron cerca de 120 millones de dólares en las reformas y las revisiones del catastro, con lo cual se desarrollaron algunas actividades, tales como: fotos aéreas o imágenes satelitales, confección de mapas digitales y actividades específicas de acuerdo con las condiciones existentes en los catastros de cada municipio. Dichas actividades consistieron en llevar a cabo un censo general en los municipios en los cuales no existía información catastral o en las situaciones en las cuales la información era escasa. Posteriormente se transfirió la tecnología catastral utilizada por los estados a los municipios, porque el acceso a los datos catastrales

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administrados por las provincias es esencial para mejorar la recaudación de los impuestos cuya base está relacionada con el valor de la propiedad en el nivel del gobierno local. Los planes para el futuro incluyen el proceso de valuación de la propiedad. A finales de la década de los 80´s, el impuesto a la propiedad representaba menos del 15 por ciento de los ingresos tributarios totales en las jurisdicciones, después de concluir la reforma, el ingreso recaudado se incremento en cerca de 35.66 por ciento de 1993 a 1999.

En resumen, el uso de tecnologías para la administración del catastro y recaudación predial, un adecuado y eficiente sistema administrativo, atención en los valores y tasas del impuesto de la propiedad son los principales temas que requieren la atención de los gobiernos en todos los niveles para incrementar la recaudación predial. Más allá de las reformas legales, se requiere empeño en reformar los sistemas administrativos de recaudación, con la cooperación del gobierno central y regional, con los gobiernos locales.

Cuadro 3.4. Ingresos propios vs Ingresos totales

Países

Porcentaje del predio o ingresos propios en relación a los ingresos

locales. (autonomía financiera)

Austria 90% Australia 83% Suecia 76% Alemania 75% España 74% Estados Unidos 66% Francia 64% Dinamarca 57% Canadá 53% Reino Unido 45% Estándar Internacional 40-80% Países en Desarrollo 40% Países Desarrollados 30% Brasil 28% Holanda 26% Sudáfrica 19% Países en Transición 12% Indonesia 11% MEXICO 9.27%

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México se ubica en los más bajos niveles de recaudación del impuesto de la propiedad, con apenas el 0.2 por ciento del PIB y el 9.27 por ciento de recaudación predial en relación a sus ingresos totales, por debajo de los estándares internacionales, de los países en desarrollo o transición y diferentes países latinoamericanos, todo ello a pesar de que las tasas impositivas se encuentran dentro de los estándares internacionales. Por tal razón el problema recaudatorio no está en las tasa, ergo en soluciones legales, sino en soluciones administrativas, cooperativas y tecnológicas.

Cuadro 3.5. Tasas impositivas

Países Tasas (ERPT)

Estados Unidos 1.20% Argentina 1% España 0.82 - 0.99% MEXICO 0.54% Estándar Internacional 0.4 al 2.9% Colombia 0.41% Filipinas 0.07% Indonesia 0.01 al 0.41 %

En México, todos los gobiernos locales deben administrar libremente, total e integralmente su catastro municipal, con elementos tecnológicos que les permita orden, sistematización, confiabilidad en la recaudación predial. El éxito en los esfuerzos recaudatorios del impuesto predial no puede seguir siendo esfuerzos aislados de algunos municipios, por el contrario, debe ser una constante de todos los gobiernos municipales, que sólo podrá lograrse con un eficiente federalismo, con la cooperación del gobierno federal y apoyo de sus gobiernos estatales, es decir, de la praxis del Federalismo Cooperativo Hacendario, donde todos los órdenes de gobierno cooperen con el gobierno municipal para apoyarle en su tarea de ejecución y operación eficiente de la recaudación del impuesto de la propiedad, tarea que comienza en el catastro por lo que se requiere utilización de tecnologías, y concluye en la recolección, donde también se requiere de la utilización de diversos medios de pago, tecnología y mecanismos coercitivos o de incentivos. Con base en la revisión literaria se puede establecer que los gobiernos locales, por su función de asignación dentro de las finanzas públicas, deben atender los bienes públicos locales incrementando su recaudación propia, y dependiendo menos de las transferencias federales, para maximizar y eficientar el bienestar social. La relación gasto – ingreso no puede separase cuando el objetivo es incrementar los ingresos propios, ya que por su valor de origen, los recursos serán ejercidos con mayor responsabilidad. La descentralización de facultades y capacidades permitirá atender y compensar las desigualdades horizontales y verticales, a través de la cooperación con reglas reconocidas por los cooperadores. Por tal razón, lo anterior se enmarca en el Federalismo Cooperativo Hacendario, que es la práctica federalista que convoca la participación de los tres órdenes de gobierno en la atención de la Hacienda Municipal bajo los preceptos de la segunda generación del federalismo fiscal. El desarrollo catastral es su única estrategia y el incremento de

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la recaudación predial, y por ende de los ingresos propios, su principal objetivo. El impuesto predial es el impuesto local por excelencia con más ventajas que desventajas, ya que estas se diluyen con una adecuada gestión y ejercicio del gasto. Su recaudación depende no sólo de tasa y esfuerzo, sino de variables internas y externas al gobierno local. Las variables internas, que representan en suma el esfuerzo de recaudación incluyen un conjunto de elementos que deben de ser analizados y evaluados con detalle, para conocer su impacto en el impuesto. Dentro de las variables internas, no puede escapar el origen del impuesto, que son los datos catastrales. Por ello, el Catastro es la base, el origen de la adecuada o ineficiente captación del impuesto predial. Pero además, el sistema catastral fortalece el ejercicio del gasto como fuente de información para la gestión pública. Es por ello, que la atención del Catastro con visión multifinalitaria por sí mismo atiende el ejercicio del gasto.

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