La ayuda externa, de Bush a Clinton: ¿Transición o crisis? 1 La crisis de la asistencia externa en el inundo de laposguerra fría

Nacida y diseñada con el objetivo de enfrentarse al comunismo —fuera por la fuerza militar o por las estrategias desarrollistas del liberal containment—, y sin objetivos claros después de casi 30 años de reformas, enmiendas y reorientaciones, la ayuda norteamericana se ha enfrentado desde los últimos años de la década de los ochenta a una profunda crisis de racionalidad, estructura y objetivos. También ha experimentado una nueva oleada de críticas del Congreso, del ámbito académico y de una opinión pública cada vez más preocupada por los problemas domésticos de la economía y por la contención del déficit, aparentemente más aislacionista que el pasado, y sin duda mucho más escéptica hacia una política de ayuda cuya justificación primaria se ha diluido muy rápidamente2.

El signo más visible de esta crisis es la marcada tendencia descendente que ha experimentado el presupuesto de ayuda, que ha pasado de más de 20.000 millones en 1985 a 14.000 millones en 1993 y que como porcentaje del PNB ha descendido desde el 0,24% del periodo 1982-86 al 0,17% de 1989-90. Durante el mandato Bush, la mayor parte de los recortes se han concentrado en la ayuda económica, mientras que la Administración Clinton —por lo menos 1 Esta Ley tenía mucha ssimilitudes con la “Iniciativa para la Cuenca del Caribe” de 1984, lanzada por el Presidente Reagan, que examinaremos en el capítulo 5. También era similar en cuanto a sus limitaciones, pues no cubría los principales productos de exportación de la región y no levantaba las barreras no arancelarias que afectaban a muchos de ellos.

durante el periodo en el que los demócratas tuvieron la mayoría en la Cámara— propuso reducir la ayuda de seguridad.

Los reiterados recortes presupuestarios y la creciente impopularidad de la ayuda en la opinión pública han dado lugar a un intenso debate en el Congreso en el que se han llegado a proponer recortes mucho más drásticos e incluso abolir el programa en su conjunto, pero en el que también están surgiendo propuestas conducentes a reconstruir la ayuda externa con una nueva racionalidad, estructura y objetivosl.

En 1988 el Comité de Asuntos Exteriores del Congreso estableció un Grupo de Trabajo, presidido por los congresistas Lee Hamilton y Benjamin A. Gilman, con el objetivo de revisar la política de ayuda de Estados Unidos, sus actividades y legislación. El Informe del Grupo de Trabajo, hecho público en febrero de 1989 y conocido como “Informe Hamilton”, constataba los graves problemas que afectaban al programa de ayuda de Estados Unidos y recomendaba realizar cambios drásticos si se quería garantizar su continuidad.

El Grupo de Trabajo señaló que la ayuda seguía siendo un instrumento “vital” para los intereses domésticos y de política exterior de Estados Unidos. Su efectividad, sin embargo, se veía constreñida por objetivos contradictorios, condicionamientos legislativos desfasados, asignaciones reservadas (earmarks)

y burocracia excesiva.

Para reactivar la ayuda de Estados Unidos, el Grupo de Trabajo concluyó que sería necesario, entre otras medidas, promulgar una nueva ley de asistencia internacional, reemplazando la que desde 1961 se encontraba en vigor; crear una nueva agencia para la gestión de la ayuda, reemplazando a la AID; hacer más flexibles y eficaces los procedimientos de asignación y gestión de la ayuda, estableciendo programas plurianuales, eliminando requerimientos burocráticos y la mayor parte de los earmarks; establecer sistemas de rendición de cuentas basados en resultados de desarrollo y no en los procesos de implementación, y mejorar la coordinación con otros donantes bilaterales y multilaterales.

El Grupo de Trabajo, por último, recomendó diferenciar los objetivos de seguridad y económicos, dando prioridad a estos últimos. La ayuda al 1 Selvaggio y Alexander 1992, p. 1.

desarrollo debería estar guiada por cuatro objetivos básicos: promover el crecimiento económico, la sostenibilidad ambiental, la reducción de la pobreza y el “pluralismo económico”. En cuanto a la asistencia de seguridad, se planteó eliminar en un periodo de cinco años toda la asistencia militar otorgada como contrapartida de los derechos de uso de bases militares.

Coincidiendo con la difusión del “Informe Hamilton”, fue emergiendo un amplio consenso en torno a la necesidad de reformar la política norteamericana de ayuda al desarrollo con el objeto de resolver sus problemas más importantes. Siguiendo a Brittan et alii, podemos clasificar estos problemas en tres grandes grupos’:

a) Racionalidad desfasada:

En primer lugar, es necesario adaptar la ayuda al escenario de la posguerra fría y a la nueva definición del “interés nacional” de Estados Unidos que demanda esta realidad. La desaparición de la confrontación este-oeste ha hecho más visibles procesos de larga data como la profundización de la interdependencia entre las naciones, la persistencia y el agravamiento de la pobreza y el surgimiento de una compleja agenda de problemas globales —medio ambiente, migraciones, narcotráfico, deuda externa, entre otros— que han adquirido una gran relevancia en la agenda internacional y están exigiendo nuevas respuestas. En este marco, se constata que la realidad del tercer mundo se ha hecho mucho más compleja y diversa, demandando estrategias diferenciadas de desarrollo. Frente a todo ello, Estados Unidos ha mantenido una política de ayuda anclada en los condicionamientos de la guerra fría y que se ha mostrado inadecuada para responder a estos retos2. La última vez que se introdujeron cambios significativos en la Ley de Asistencia Exterior fue, como vimos, en 1985. Los condicionantes de la guerra fría y la ambivalente actitud estadounidense hacia el desarrollo económico y social han dado lugar a una ambigua y confusa mezcla de objetivos políticos, militares, de seguridad,

1 Britanera/ii 1989, p. 4.

2 Una crítica a la inadecuación de la ayuda de Estados Unidos para combatir la pobreza, en Hellingereta/ii 1988.

humanitarios y de desarrollo, a menudo contradictorios, que la han convertido en un instrumento ineficaz.

b) Marco legal e institucional inadecuado:

La falta de adecuación de la política de ayuda externa de Estados Unidos ha sido particularmente visible en la Ley de Asistencia Exterior de 1961 y en la principal institución responsable de ejecutar la ayuda, la AID.

Como señaló Robert Bissell, decenas de iniciativas y enmiendas del Congreso se han ido incrustando a lo largo de los años en este viejo texto legal, fijando nuevas prioridades sin eliminar las anteriores, diluyendo su sustancia y su normatividadí. La proliferación de asignaciones de fondos reservadas a fines o zonas geográficas determinadas (earínarks) ha impedido que la política de ayuda tenga prioridades estratégicas claras, y ha dejado la distribución de la mayor parte de los fondos al albur de intereses y grupos de presión concretos que a menudo no reflejaban los verdaderos intereses nacionales de Estados Unidos2. En septiembre de 1993

un informe de la Oficina del Vicepresidente de Estados Unidos señalaba:

«El principal problema de la AID es que se le han cargado demasiadas responsabilidades y se espera que logre demasiados objetivos»3.

Un informe de la Oficina General de Cuentas (GAG) publicado en 1988 señalaba que las diversas reformas de la Ley de Asistencia Exterior de 1961 habían hecho ambiguo y confuso su contenido, contribuyeron a la falta de consenso que existía en la opinión pública y el Congreso respecto a las prioridades de la ayuda, y diluyeron las responsabilidades de la AID para rendir cuentas respecto a la consecución de uno o varios objetivos4. Cuatro años después, sin embargo, la indefinición de objetivos aún no había tenido solución debido a la falta de acción del Ejecutivo y el LegislativoS. Un nuevo informe del GAO de 1992 señalaba al respecto:

1 Ver Bissell 1989, pp. 34-38.

2 The President’s Commission onthe Management of AID Programs 1992, Pp. 4 y 11-12. 3 Oficinadel Vicepresidente, 1993, p. 3.Latraducción esnuestra.

4 GAO 1988b, p. 2. Ver también GAO 1992a, p. 10.

«La AID, la agencia que en primera instancia administra el programa de

ayuda económica bilateral, no tiene una misión claramente articulada. La

Ley de Asistencia Exterior de 1961, tal y como ha sido enmendada,

contiene más de 30 directivas que cubren un amplio rango de objetivos, tales como la promoción de los derechos humanos, La protección del

bosque tropical, la integración de la mujeren las economías de los países en desarrollo, la promocwn de la empresa privada y el uso de tecnología apropiada para la mnicroempresa y los pequeños campesinos. Nuevos pro gramas y enfoques introducidos por cada Administrador, unidos a

actividades en marcha y directivas del Congreso, han dado lugar a un complejo e incoherente conjunto de objetivos sin prioridades claras. El programa de asistencia exterior está fragmentado, en gran medida debido a la falta de consenso entre los muchos grupos a los que afecta la misión de AID o que tienen intereses en jitego en los servicios y recursos de la AID. El pro gramna ha sido zarandeado por las agendas a menudo contradictorias de otras agencias federales, el significativo papel que el Congreso ha tomado en las decisiones relativas a la programnación, y los e5fuerzos de lobbying de grupos de interés ajenos al Gobierno»i.

La confusión de objetivos ha afectado a los principales instrumentos de ayuda —Fondos dc Apoyo Económico (ESF), Asistencia al Desarrollo (DA) y ayuda alimentaria—. En septiembre de 1992 la Comisión Ferris propuso diferenciar claramente la asistencia al desarrollo y los ESE restringiendo el uso de estos últimos2.

Las elecciones presidenciales de 1992 coincidieron con la publicación del “Informe Ferris”, preparado por una Comisión Presidencial encargada de revisar la gestión de los programas de la AID. La comisión, creada por el Congreso en septiembre de 1991, propuso la desaparición de la AID y su refundición dentro del Departamento de Estado y la creación de una nueva Comisión para revisar el conjunto de la ayuda de Estados Unidos3.

1 GAO 1992d, p. ‘7. La traducción es nuestra.

2 The President’s Commission on the Management of AID Programs (The Ferris Commission), 1992, p. 13.

3 The President’s Commission on the Management of AID Programs (The Ferris

c) Burocratización y problemas de gestión:

La eficacia de la ayuda ha estado minada por requerimientos de gestión e información y por reglas de procedimiento costosas, pesadas y obsoletas. La AID, además, ha puesto mucho énfasis en los procesos de implementación de la ayuda —planificación, diseño, ejecución, elaboración de informes y auditorías— y en el desempeño de los proyectos a corto plazo, y los procedimientos de evaluación han estado dominados por consideraciones de eficiencia —inputs versus outputs—, descuidando

los resultados y el impacto en términos de desarrollol. El Informe Hamilton señalaba expresamente que «...el resultado era un progranza de

ayuda guiado por el proceso más que por el contenido y la sustancia»2. El

Administrador Atwood resumió estos problemas diciendo:

«Nuestros fallos del pasado han sido la causa del exceso de regulación del presente. Hemos pasado más tiempo en el trabajo burocrático que en el trabajo con La gente. El personal de la AID está más preocupado por el proceso que con el desarrollo. La primera cosa que debería venir a la mente de un oficial de proyectos de la AID no debería ser ¿He rellenado bien el formulario?, sino ¿Qué se logrará con este proyecto?»3.

Siguen existiendo, sin embargo, pronunciadas diferencias conceptuales y políticas respecto a la estrategia que debería adoptar la ayuda norteamericana. Estas diferencias son un reflejo muy directo de posiciones políticas e ideológicas —republicanos, demócratas y sectores liberales—, así como de los dilemas que enfrenta el pensamiento y la práctica sobre el desarrollo desde mediados de los años ochenta. En cierta medida, son también un eco de los debates sobre el desarrollo que se produjeron en los años sesenta y setenta. Siguiendo a Brittan et alii, entre esos dilemas destacaremos los siguientes4: a) Si el énfasis debe estar en el crecimiento económico o en los proyectos

específicamente dirigidos a la reducción de la pobreza.

1 Oficina del Vicepresidente, 1993, sección 2, “Reduce Funding, Spending and Reporting Micromanagement”.

2 Comité de Asuntos Exteriores de la Cámara de Representantes 1989, citado en Smi]lie 1993, p.3l4. Latraducción es nuestra.

3Citado en Oficinadel Vicepresidente, 1993, sección 2, p. 3. 4 Brittaneta/ii 1989, p. 5.

b) Si el crecimiento es compatible con una estrategia de desarrollo sostenible, respetuosa del medio ambiente.

e) Si la opción por las políticas de ajuste implica o no un incremento de la pobreza.

d) Si las políticas frente a la pobreza deben optar por la compensación y la focalización o por reformas de carácter estructural.

e) Si es preferible concentrar la ayuda en modalidades de asistencia por proyectos (projectassistance) o por programas (programn assistance).

g) Si el protagonismo del proceso de desarrollo corresponde al Estado, a las fuerzas del mercado o a la iniciativa social.

La AID, como vimos, reafirmó en la Presentación al Congreso del presupuesto de ayuda para 1989 y en el “Informe Woods” de ese mismo año que la asistencia externa debería concentrarse en las políticas favorables al crecimiento, ya que sólo éste, si era de amplia base, contribuiría a generar empleo y a reducir la pobreza a largo plazo. Para la AID, esto significaba concentrarse en el “diálogo de políticas” (policy dialogue) e impulsar las

políticas favorables el mercado, la apertura comercial, la empresa privada y la reforma económica. La AID considera que la asistencia económica enfocada a grupos-meta puede contribuir a mejorar los indicadores sociales, se trataría de ganancias inadecuadas e insostenibles si no van acompañadas de crecimiento1.

El enfoque favorable al mercado y la entronización del crecimiento económico ha sido alentado por la “nueva derecha” norteamericana, de cuyas posiciones ultraliberales es representativa la Fundación Heritage. En 1988 esta Fundación urgía al Presidente Bush a reescribir la Ley de Asistencia Exterior, estableciendo como criterio de asignación de ayuda el grado en el que se respetaban los principios del libre mercado en los países en desarrollo, a partir del denominado “Índice de Libertad Económica”. El Buró de la Empresa Privada establecido por Reagan debería ser abolido, para integrar esta

actividad en el conjunto de la AID, y la condicionalidad en torno al libre mercado debería tener aún más prioridad’.

Desde amplios sectores académicos y de la cooperación al desarrollo se considera, sin embargo, que el trickle—down no se produce automáticamente, y que para reducir la pobreza, el crecimiento económico, siendo condición necesaria, no es suficiente. Este objetivo sólo podrá lograrse llevando a cabo programas de ayuda diseñados específicamente para incrementar el ingreso de los grupos sociales más pobres y satisfacer sus necesidades humanas básicas y utilizar el “diálogo de políticas” o condicionalidad para alentar reformas estructurales que permitan a estos grupos aumentar su influencia social y política (empowermnent) y acceder a los activos productivos —crédito, tierra, tecnología— , y que contribuyan a establecer un patrón de distribución de la

renta nacional más equitativo.

En este enfoque también se insiste en el papel esencial de las organizaciones de base y las ONG. Ni el enfoque liberal de los años setenta —canalizar grandes montos de ayuda a las burocracias gubernamentales—, ni las políticas neoconservadoras —ampliar a! máximo la ayuda destinada al sector privado— serían efectivas en una estrategia de lucha contra la pobreza. La asistencia de

Estados Unidos debería en cambio dar más énfasis a las organizaciones locales de base popular y a las ONG que las acompañan, que ya han demostrado que son capaces de promover un desarrollo equitativo-.

Estas críticas y propuestas, que como vimos estaban ya en la base de la legislación de “Nuevas Directrices”, ha logrado introducirse de nuevo en la legislación de ayuda de Estados Unidos por iniciativa de ONG de desarrollo, grupos de presión religiosos y humanitarios y sectores demócratas y republicanos moderados. En 1984, por ejemplo, el Congreso creó el “Fondo para la Supervivencia Infantil” (Child Survival Fund), que llegó a contar con

140 millones de dólares en 1992~.

En 1988 se presentó en el Comité de Asuntos Exteriores de la Cámara de Representantes el Anteproyecto de “Ley de Reducción de la Pobreza Global”

1 Middendorf 1988, pp. 665-684.

2Hellingereta/ii 1988, especialmente capítulo 1. 3AID 1992d.

(1000 Congreso, H. R. 4277), que aunque no logró ser aprobada reflejó la existencia de un amplio respaldo a estrategias alternativas de desarrollo1. Esta ley exigiría que el Presidente reformara la política de ayuda externa de forma que ésta contribuyera “con fechas y metas mensurables” a la erradicación de la pobreza extrema o miseria, a mejorar la alfabetización de la mujer y a reducir las tasas de mortalidad infantil. La ayuda debería promover proyectos de pequeña escala, que promovieran una gestión sostenible de los recursos y la participación de los beneficiarios. La asignación de la ayuda, por último, debería hacerse en función de indicadores sociales y no del PNB, de consideraciones de seguridad o de intereses comerciales.

En estrecha relación con lo anterior, se han cuestionado los efectos y costes sociales de los programas de ajuste estructural impulsados por la AID y los organismos financieros multilaterales con sede en Washington. Para la AID, se trata de “costes transitorios” que pueden ser paliados con programas de compensación social de carácter temporal y que tenderán a desaparecer conforme se logre un crecimiento económico sostenido2.

Sin ánimo de introducirnos en la extensa polémica abierta en torno a los programas de ajuste estructural, señalaremos que las críticas se han centrado en la injusta distribución de sus cargas —éstas recayeron de forma desproporcionada sobre los grupos sociales más vulnerables—y en el modelo de desarrollo que éste impulsa, en el que la pobreza, lejos de ser un efecto transitorio, aparece como un rasgo estructural3.

En la medida en que la oferta exportable de los países en desarrollo está en la inmensa mayoría de los casos compuesta por productos primarios intensivos en recursos naturales y en mano de obra, las mejoras de la competitividad necesarias para sobrevivir en el modelo económico liberal-exportador impulsado por la AID y por otros organismos financieros internacionales se han obtenido, por lo general, sobreexplotando el “capital natural” necesario para el desarrollo futuro y reduciendo el coste del factor trabajo —deteriorando los salarios y reduciendo sus costes de reproducción (salud, 1 GlobalReduction Poverty Act, 1988, especialmente sección 3.

2 Kingsbury 1994, p. 3.

3 Esta cuestión la hemos tratado más extensamente en Sanahuja 1994, Pp. 44-66. Ver también Haggard y Kaufman 1992 y Stewart 1995, entre otros. Una completa recopilación bibliográfica sobre el ajuste aparece en Lafay y Lecaillon 1994.

educación, bienestar social)—, lo que contribuye a generar una pobreza articulada estructuralmente a este modelo económico.

El ajuste necesitaría, por el contrario, un enfoque alternativo en el que se insertaran políticas que favorecieran simultáneamente el crecimiento, la productividad y eficiencia de la economía, la equidad y la lucha contra la pobreza y la sostenibilidad ambiental. Políticas de este tipo, además de las antes mencionadas, serían sobre todo las inversiones en “desarrollo humano”, particularmente en salud primaria, nutrición y educación. Además de su carácter redistributivo, estas políticas contribuyen a medio y largo plazo a la generación de empleo productivo y a mejorar la competitividad real de las economías, la cual debiera basarse en un “capital humano” de alta calidad, apto para incorporar el conocimiento y la tecnología, y no en los bajos salarios y la depredación del medio ambiente.

3.6.2 ¿Reforma o abolición de la ayuda?: los dilemas de la Administración

Clinton

Al llegar a su fin el mandato presidencial de George Bush, la Administración no había abordado la reforma de política de ayuda externa ni de la AID con la profundidad necesaria. En agosto de 1992, con la campaña electoral en ciernes, el Senador demócrata Patrick Leahy escribió una carta abierta al Presidente Bush y al entonces candidato demócrata Bilí Clinton, en la que describía el estado en el que se encontraba dicha política, señalando lo siguiente:

«Nuestro pro granza de asistencia internacional está intelectualmente, conceptualinente y políticamente exhausto. Carece de un conjunto de