8. Ley N° 20.447
1.3. Facultad Exclusiva de la Cámara de Diputados
La Constitución Política de 1925, establece en el artículo 39 que son atribuciones exclusivas de la Cámara de Diputados declarar si han o no lugar las acusaciones que diez, a lo menos, de sus miembros formularen en contra de los funcionarios que se indican y en segundo lugar, fiscalizar los actos del Gobierno.
383Para Gutenberg Martínez, en la misma línea de Bronfman, controlar es un concepto más determinante que el de fiscalizar, ya que conlleva, además de la facultad de examinar un determinado acto, la de resolver la nulidad si contraviene el orden normativo”. MARTÍNEZ OCAMICA, Gutenberg: Fiscalización Parlamentaria y Comisiones Investigadoras, Editorial Jurídica de Chile, 1998, pág. 30.
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ZUÑIGA URBINA, Francisco y VEGA MÉNDEZ, Francisco: “Control político de la Cámara de Diputados en la reforma constitucional”, en La Constitución Reformada de 2005,
Coordinador Humberto Nogueira Alcalá, Centro de Estudios Constitucionales de Chile, Universidad de Talca, Santiago de Chile, 2005, pág. 309.
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Para ejercer esta atribución, la Cámara puede, con el voto de la mayoría de los Diputados presentes, adoptar acuerdos o sugerir observaciones que se trasmitirán por escrito al Presidente de la República. Los acuerdos u observaciones no afectarán la responsabilidad política de los Ministros y serán contestados por escrito por el Presidente de la República o verbalmente por el Ministro que corresponda.
En términos muy similares la Constitución de 1980, reconoce a la Cámara de Diputados la facultad exclusiva de fiscalizar los actos del Gobierno, sean políticos o administrativos. Las atribuciones de la Cámara de Diputados se trasladan al primer lugar y dejando a la acusación constitucional en el lugar siguiente en el nuevo artículo 48, que, en lo esencial, se conserva igual que la norma del artículo 39 de la Constitución del 25. Recién, con la modificación introducida por la ley N° 20.050, el ahora artículo 52 cambia su estructura y reconoce otros institutos de fiscalización parlamentaria.
En efecto, nuestra Carta Fundamental establece que la Cámara de Diputados tiene la atribución para fiscalizar los actos del Gobierno. El ejercicio de esta facultad se concreta en la adopción de acuerdos o en la formulación de observaciones que se hacen llegar por escrito al Presidente de la República, la citación a los Ministros de Estado para formularle preguntas en relación con materias de su competencia (interpelaciones), crear comisiones especiales investigadoras y declarar si ha no lugar las acusaciones que se formulen en contra de ciertas autoridades.
En lo que nos importa es la determinación que la facultad de crear comisiones especiales investigadoras es una atribución exclusiva de la Cámara de Diputados, porque en la práctica parlamentaria algunas de las otras atribuciones fiscalizadoras que contempla el artículo 52, son también ejercidas o tiene injerencia importante el Senado (actúa como jurado en la acusación constitucional),
Una situación diametralmente distinta ocurre en el Derecho comparado. En efecto, en la mayoría de los países con sistema bicameral, la facultad de crear las comisiones investigadoras es un atributo de ambas Cámaras385, e incluso se contempla la posibilidad de que se formen comisiones conjuntas386, y que las comisiones permanentes tengan esta facultad, como es el caso de Estados Unidos En Chile, sólo existe un caso en que frente a un serio problema que sufrió el país, a propósito de las “uvas envenenadas con cianuro”, la Cámara de Diputados le solicitó al Senado crear una Comisión investigadora bicameral -Cámara de
385El artículo 761. de la Constitución española establece que “El Congreso y el Senado, y, en su caso, ambas Cámaras conjuntamente, podrán nombrar Comisiones de investigación sobre cualquier asunto de interés público.”
386 Cuestión que está contempla a en la legislación de España y Estados Unidos de
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Diputados y Senado-, para abocarse al estudio de esta materia. Sin embargo, el Senado, por oficio N° 361 del 5 de julio de 1990, comunicó a su par que no concurriría a la formación de una Comisión Mixta, por carecer esa Corporación de facultades constitucionales para este efecto387.
Aunque el Senado no ha llegado al extremo de constituir una comisión investigadora, en los hechos está presente una discusión ya muy antigua, pero que se renueva permanentemente, y dice relación con las actividades fiscalizadoras que desarrolla el Senado, no obstante la imperativa disposición constitucional del artículo 53, inciso final: ”El Senado, sus comisiones y sus demás órganos, incluidos los comités parlamentarios, si nos hubiere, no podrán fiscalizar los actos del Gobierno ni de las entidades que de él dependan, ni adoptar acuerdos que impliquen fiscalización.
La doctrina, casi en forma unánime388 reconoce la extrema facilidad y seguridad con que el Senado traspasa la prohibición constitucional, bajo el pretexto de solicitar antecedentes necesarios para cumplir su labor legislativa. Así, el Senado estableció en el Reglamento ciertas prácticas a través de las cuales ponían en debate asuntos que consideraban de interés público o conveniente. Se cuidó el Senado, no siempre, de adoptar acuerdos que pudieran considerarse fiscalización, pero en forma individual lo practicaban a través de la solicitud de antecedentes sobre actos del Gobierno. Basta leer un Boletín de Sesiones del Senado para darse cuenta de la ilicitud. 9
387 Ver antecedentes en “Comisión Investigadora de las uvas contaminadas con cianuro”,
T. II, págs. 28-33.
388 Señala el profesor Jorge Tapia, recordado ex funcionario del Senado, que frente a la
norma constitucional que prescribía que la fiscalización era una atribución exclusiva de la Cámara de Diputados, el problema reside en determinar si el Senado podía ejercer o no facultades fiscalizadoras, cuestión que fue planteado reiteradamente, en particular a raíz de reclamos formulados por el Ejecutivo, siempre muy sensible a la crítica proveniente de la cámara Alta. En opinión de Tapia Valdés, en el período de la Constitución de 1925, el Senado “reiteró un criterio que parece realista y correcto. Considerado como cuerpo el Senado no puede ejercer crítica política del gobierno o administración, es decir, fiscalizarlo mediante adopción de sus acuerdos y observaciones transmitidos al Presidente de la República. Por la misma razón, tampoco puede constituir comisiones investigadoras. Sin embargo, es una prerrogativa inherente a la posición del Senado expresar con absoluta libertad su opinión sobre los actos de gobierno, y que esa opinión puede ser acerbamente crítica está reconocido por la circunstancia de que goza de inviolabilidad cuando las manifieste ejerciendo el cargo. El senador está también en su derecho al solicitar al senado se transcriban sus opiniones personales al Presidente de la República. Sin embargo, en la práctica, tanto las comisiones permanentes al emitir informe sobre negocios legislativos cuanto los Comités Parlamentarios al defender las prerrogativas del senado, solían emitir juicios críticos como cuerpo cuy peso político dentro del contexto nacional era resentido por el Ejecutivo. Ver TAPIA VALDÉS, Jorge: “Funciones y atribuciones del Parlamento entre 1960-1990”, en Diagnóstico histórico jurídico del Poder Legislativo en Chile, 1960-1990, ed. Centro de Estudios y Asistencia Legislativa, 1992, Universidad Católica de Valparaíso, págs. 118-119.
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La polémica resurgió a propósito de la modificación que se introdujo en el artículo 37 inciso segundo de la Constitución Política (Ley N° 20.050) que dispone que: “los Ministros deberán concurrir personalmente a las sesiones especiales que la Cámara de Diputados o el Senado convoquen para informarse sobre asuntos que, perteneciendo al ámbito de atribuciones de las correspondientes Secretarías de Estado, acuerden tratar”. A juicio de la constitucionalista Luz Bulnes389 la obligación que se impone a los Ministros de Estado de concurrir personalmente a las sesiones especiales de la Cámara o del Senado se aparta abiertamente del modelo clásico de régimen presidencial y “podría interpretarse en el sentido que se le dan atribuciones fiscalizadoras al Senado lo que ni aun en el período parlamentario se admitía”. ,
Agrega que si se analiza esta disposición en relación con el art. 53, inciso final de la Constitución “la nueva disposición autorizaría una forma de fiscalización por el Senado que sería la obligación de los Ministros de Estado de concurrir cuando sean citados por esta Cámara, pero solamente para informar sobre el ámbito de sus atribuciones.”
Según el profesor Bronfman la práctica parlamentaria de los últimos veinte años ha desdibujado la facultad fiscalizadora de la Cámara de Diputados “dejándola en una suerte de ambigüedad de difícil solución especialmente ante la ausencia de órganos institucionales que delimiten el ejercicio de las funciones parlamentarias y los eventuales conflictos que se puedan suscitar entre las Cámaras legislativas. Reconoce el autor, que el Senado ha realizado veladas de fiscalización mediante la solicitud de información al Gobierno, la citación de los Ministros de Estado a las sesiones de sus Comisiones y a las sesiones especiales de la Sala, para tratar temas de interés públicos no vinculadas necesariamente al proceso legislativo y para ello cita el denominado caso “La Polar”, en que incluso se citó al Ministro de Hacienda y se celebró una sesión especial para debatir aspectos sobre el sistema bursátil, bancario y de pensiones de Chile, a propósito del mentado caso. A su vez, la explicación de esta situación ha encontrado varias respuestas, que en su conjunto permiten comprender el fenómeno390.
389 BULNES ALDUNATE, Luz: “La reforma constitucional al Congreso Nacional”, en La Constitución Reformada de 2005, Coordinador Humberto Nogueira Alcalá, Centro de Estudios Constitucionales de Chile, Universidad de Talca, Santiago de Chile, 2005, págs. 251-273.
390 La explicación para esta anómala actuación del Senado, Bronfman cree encontrarla
en los siguientes hechos: 1°. La facultad fiscalizadora está necesariamente asociada a la crítica política que puede realizar cualquier persona o sujeto que demuestre interés al respecto; 2°. El Senado y sus miembros disponen de una seria de mecanismos e instrumentos que permiten ir en dicho línea, y que la propia LOCCN le ha entregado a ambas Cámaras, y 3° La integración del Senado por una cantidad no menos de parlamentarios que se han desempeñado como diputados, también se ha considerado una de las causas de estas prácticas parlamentarias de control y fiscalización. BRONFMAN, Alan et al: Derecho Parlamentario Chileno. Funciones y atribuciones del Congreso Nacional, Legal Publishing Chile, 2013, págs. 295 y ss.
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