Financiación pública del servicio de transporte urbano en España

En España la financiación del transporte público urbano recae inicialmente en los Ayunta- mientos respectivos; el Estado colabora en la financiación utilizando dos tipos diferentes según los territorios:

1. Las ciudades de Madrid, Barcelona y las Islas Canarias, disponen de la fórmula de un contrato-programa en el cual las tres administraciones Estado, Comunidad Autónoma y Ayuntamientos se ponen de acuerdo para planificar la inversión y explotación de las redes.

95 2. Para el resto de ciudades españolas se aplica otro sistema, consistente en el reparto de unos fondos procedentes de una subvención incluida en la Ley de Acompañamiento de los Presupuestos generales del Estado.

La financiación de los servicios de transporte urbano de las ciudades, que no disponen de contrato-programa con el Estado, procede de dos fuentes fundamentales: los Ingresos Directos y las Aportaciones de las Administraciones Públicas, realizadas inicial y fundamentalmente por los res- pectivos Ayuntamientos.

Posteriormente el Estado cofinancia, a través del Ministerio de Hacienda y Administracio- nes Públicas63_{, mediante una aportación global a distribuir entre los distintos Municipios que hayan}

tendido déficits en el transporte urbanoy lo justifiquen, que se reparte «en base a los siguientes criterios:

1. El 5 por ciento del crédito en función de la longitud de la red municipal en trayecto de ida y expresada en kilómetros….

2. El 5 por ciento del crédito en función de la relación viajeros/habitantes de derecho de cada Municipio ponderada por la razón del número de habitantes citado dividido por 50.000.

3. El 5 por ciento del crédito en función de criterios medioambientales, para dar cumpli- miento a lo previsto en el Plan de Medidas Urgentes para la Estrategia Española de cambio climático y energía limpia, que contempla la incorporación de criterios de efi- ciencia energética para la concesión de subvenciones al transporte público urbano. 4. El 85 % del crédito en función del déficit medio por título de transporte emitido». El importe anual de las subvenciones ha evolucionado de manera irregular durante el pe- riodo 2005-2015, tal y como se puede observar en la tabla siguiente, en la que se puede observar como en los Presupuestos Generales del Estado de 2012 se hizo una reducción del 27,85 % sobre el importe de la subvención al transporte urbano del año anterior.

Tabla 14. Aportaciones estatales a la financiación del transporte urbano.(2005-2015).

Fuente: Elaboración propia en base a información del Ministerio de Hacienda y Función Pública.

La distribución de las subvenciones entre empresas operadoras que han percibido sub- vención estatal en los últimos once ejercicios, según el tipo de gestión, es la que se refleja en la tabla siguiente.

63. Las subvenciones aparecen recogidas en la Ley 48/2015, de 29 de octubre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2016, y en las Leyes de Presupuestos de los años anteriores.

Concepto Ejercicio presupuesto 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Ejercicio imputable 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Ejercicio de cobro 2007 2008 2009 2010 2011 2011 2013 2014 2015 2016 2017 Importe (miles €) 58.997 62.774 66.918 69.194 68.792 70.743 51.039 43.501 48.476 50.834 51.045 año

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Tabla 15. Distribución de la financiación estatal por tipo de operadores (2005-2015).

Fuente: Elaboración propia en base a información del Ministerio de Hacienda y Función Pública.

Este reparto se realiza mediante un sistema bastante criticado, dándose además la cir- cunstancia de que las cantidades aportadas han decrecido significativamente 58,99 millones de € en 2005 a 51,05 millones de € en 2015, mientras que el número de ciudades que participan en el reparto ha aumentado pasando de 80 a 95 y el número de habitantes de las mismas se ha in- crementado en más de un millón. En definitiva, la aportación estatal al transporte urbano es bastante escuálida, con una media de 3,93 €/habitante-año, en el año 2015, lo que representa 5,43 €/habitante-año para las ciudades con operadores de gestión directa y 3,06 €/habitante-año para las ciudades con operadores de gestión indirecta.

Gráfico 8. Subvención estatal por habitante-año (2005-2015)

Fuente: Elaboración propia.

Ejercicio imputable 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 % Gestion directa Núm. Operadores 18 19 18 17 17 18 18 18 17 18 18 Subvencion (mil €) 30.055 32.659 35.546 34.504 31.180 37.048 26.488 22.481 24.853 26.080 25.984 50,89% Habitantes (mil) 4.736 4.825 4.685 4.678 4.070 4.781 4.844 4.821 4.716 4.868 4.783 37,39% Subv./Habit-año (€) 6,35 6,77 7,59 7,38 7,66 7,75 5,47 4,66 5,27 5,36 5,43 6,31 Habitantes/oper.(mil) 263 254 260 275 239 266 269 268 277 270 266 Gestión indirecta Núm. Operadores 62 65 69 72 72 74 70 79 67 71 77 Subvencion (mil €) 28.942 30.115 31.371 34.690 37.612 33.695 24.552 21.020 23.622 24.753 25.061 49,11% Habitantes (mil) 7.201 7.459 7.641 8.049 8.035 7.574 7.882 8.461 7.844 8.400 8.194 62,61% Subv./Habit-año (€) 4,02 4,04 4,11 4,31 4,68 4,45 3,12 2,48 3,01 2,95 3,06 3,64 Habitantes/oper.(mil) 116 115 111 112 112 102 113 107 117 118 106 Total Núm. Operadores 80 84 87 89 89 92 88 97 84 89 95 974 Subvencion (mil €) 58.997 62.774 66.918 69.194 68.792 70.743 51.039 43.501 48.476 50.834 51.045 Habitantes (mil) 11.937 12.284 12.326 12.727 12.105 12.355 12.725 13.282 12.560 13.267 12.977 Subv./Habit-año (€) 4,94 5,11 5,43 5,44 5,68 5,73 4,01 3,28 3,86 3,83 3,93 Habitantes/oper.(mil) 149 146 142 143 136 134 145 137 150 149 137 0,00 1,00 2,00 3,00 4,00 5,00 6,00 7,00 8,00 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 €/h ab itan te -añ o

97 Es discutible la fórmula elegida por el Ministerio para la distribución de las subvenciones, ya que no efectúa ningún análisis sobre las causas y evoluciones interanuales de los déficits, limi- tándose únicamente a una comprobación contable de las auditorías, por lo que, en definitiva, se termina favoreciendo a los operadores que más gastan o menos recaudan.

Los criterios de distribución elegidos, se basan en los Resultados anuales de las empre- sas operadoras, a las que se les cofinancia en base a los déficits presentados. Ello implica que las empresas con niveles de costes más altos (operadoras públicas) tengan subvenciones estatales superiores a las empresas privadas: se cumple el principio perverso de que a mayor Gasto, mayor Subvención.

El hecho de considerar únicamente los Resultados, obvia los Ingresos y los Gastos, de forma tal que una empresa puede presentar Déficits “razonables” como resultado de Costes “altos” e Ingresos “altos”, lo que implicaría que la ineficiencia de costes se compensa con tarifas al público altas.

De manera inversa, los Déficits “altos”, pueden ser resultados de Costes “bajos” y de In- gresos “bajos”, Si las Subvenciones tienen, o debieran tener, un objetivo estabilizador y distributivo, los criterios de distribución debieran hacerse en base a la eficiencia en costes de las empresas ope- radoras y de la evolución de dicha eficiencia.

Observamos que las empresas de gestión directa perciben un mayor importe de subven- ción por habitante y año. Podemos deducir que las empresas de gestión directa presentan un menor Índice de Cobertura por lo que aplica el principio de que a mayor Pérdida, mayor Subvención64_,

como comprobaremos en el Apartado 5.

Algunas Comunidades Autónomas han tratado el tema de la financiación en sus leyes de transporte respectivo, pero sin asumir compromisos presupuestarios concretos para el transporte urbano en autobús. Es paradigmático el caso de la Generalitat de Cataluña promulga la Ley 21/2015, de 29 de julio, de financiación del sistema de transporte público de Cataluña, en cuyo preámbulo expone que: «La movilidad de las personas es un derecho social que debe garantizarse y preservarse a partir de una financiación suficiente y solidaria»; también «pone de manifiesto que existe la necesidad de establecer un marco global de financiación del transporte público que permita transferir recursos entre la movilidad privada y la pública y realizar nuevas políticas de movilidad».

La Ley catalana también establece que el Gobierno de la Generalidad debe presentar al Parlamento los pertinentes proyectos legislativos para el establecimiento progresivo de nuevos tribu- tos para financiar el sistema de transporte público.

En cuanto al origen de los recursos para financiar el transporte público de Cataluña se re- curren a la recaudación de los tributos cedidos por el Estado o sobre aquellos en que participa la Generalitat, estableciendo que «el Gobierno catalán ha de negociar con la Administración general

64. Representan la cofinanciación del Gobierno central a los Municipios, excepto aquellos que tienen financia- ción especial. Ver “Anexo 2.8.2. Financiación pública del servicio de transporte urbano en España”

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del Estado el establecimiento de un marco regular y estable de aportaciones de los Presupuestos Generales del Estado en el sistema de financiación del transporte público urbano de Cataluña (Dis- posición adicional segunda Ley 21/2015)»..

En realidad, la financiación del transporte urbano, que es una competencia y responsabi- lidad municipal y autonómica, se pretende realizar con recursos de la Administración Central, que no tiene ningún tipo de competencia sobre este tipo de transporte, desde el momento en que las Autonomías ganaron en el Tribunal Constitucional el recurso a la LOTT, con la Sentencia 118/1996, de 27 de junio «que declara nulos los artículos 113 a 118 de la Ley de Ordenación de los Transpor- tes Terrestres, que regulan el transporte urbano de viajeros, declarando, igualmente, inconstitucionales el inciso 2.1 del párrafo 1.1, y el párrafo 2.1 del artículo 2 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres».

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