El sistema de financiamiento estatal de la Educación Superior en Chile se basa en tres componentes, que se pueden clasificar según el beneficiario del financiamiento: Apoyo Financiero a Instituciones de Educación superior; Becas para Estudiantes de Educación Superior y que en algunos casos también beneficia a las instituciones, y Créditos estatales para los alumnos de Educación Superior.
De las becas existentes para alumnos, salvo excepciones, la mayoría de ellas están reconocidas en la Ley de Presupuestos, año a año, lo que les da una validez y certidumbre solo anual.
A más de lo anterior, debemos señalar los aranceles, que corresponde al pago directo que realizan los alumnos de la Educación Superior.
Antecedentes generales.
Según datos entregados por la OCDE, Chile es el país que menos destina en materia de gasto público a la educación. En el año 2009, las familias chilenas contribuyeron con 1,6 millones de pesos para financiar la educación, lo que significa un impuesto, presente o futuro, absolutamente insostenible para las familias y estudiantes.87
De los dineros que el país invierte en educación superior, el 79% proviene directamente de las familias, el 6% de otros fondos privados y sólo el 14,6% del Estado. En el caso de Corea, que también tiene un alto costo en educación, la mitad del financiamiento viene de las familias, un 4% de otras fuentes privadas y el 22% del Estado. En promedio, en la OCDE de cada diez dólares invertidos en educación, siete los coloca el Estado y tres los privados.
La movilización estudiantil y social del 2011 levantó como una de sus principales demandas la gratuidad de la educación, basada en un nuevo ordenamiento tributario que la hiciera posible. Al respecto, plantearon que el esquema actual de financiamiento descansa sobre la lógica de que entrar a la educación superior significa una rentabilidad tan alta que es plausible de que cada uno lo pague de su bolsillo.
El aumento explosivo de la cobertura en la educación superior en los años posteriores al 90 se logró fundamentalmente sobre la base de un fuerte endeudamiento estudiantil y familiar, a través de tres instrumentos de crédito: el Fondo Solidario, el Crédito con Aval del Estado, y el crédito Corfo.
Estos dos últimos han sido objeto de un fuerte cuestionamiento público que ha llevado a los parlamentarios y al Gobierno a estudiar modificaciones de fondo en su estructura.
Financiamiento de la Educación y Reforma Tributaria. Las necesarias reformas en la Educación Superior que implican la creación de una Superintendencia dotada de atribuciones y herramientas para regular la transparencia en el desempeño financiero de las instituciones, especialmente en el tema del lucro, el aumento sustancial en el presupuesto que requiere el aporte basal a las universidades públicas, el Aporte Fiscal Directo e Indirecto, la restructuración del sistema de becas y créditos estudiantiles, la gratuidad para los sectores de menores ingresos, regulación de los aranceles, la educación técnica-profesional, las modificaciones urgentes en el Sistema Nacional de Acreditación, todas ellas, demandan hoy recursos financieros muy superiores a los asignados en la Ley de Presupuesto, que algunos centros de investigación88 calculan en un incremento del gasto público entre un 1,4% y un 2,2% del Producto Interno Bruto en régimen. Lo anterior no significa desconocer el fuerte aumento de recursos necesarios para la educación pre-básica, básica y media, y el mejoramiento de las remuneraciones de los docentes y los requerimientos de infraestructura.
En julio del 2011 el Gobierno dio a conocer el Gran Acuerdo Nacional por la Educación (GANE), que importaba aumentos permanentes en el gasto de la educación, mediante un traspaso de 4 mil millones de dólares del Fondo de Estabilización Económica y Social a un nuevo Fondo para la Educación, que permitiría financiar el mayor gasto requerido en los próximos 5 a 6 años. Este anuncio recibió fuertes críticas por considerársele insuficiente y porque la reforma educacional requiere de gastos permanentes, cuya necesaria fuente y origen está en el aumento de los ingresos tributarios, que, por consecuencia lógica, implica una reforma tributaria. Este tema generó un gran debate social y hoy la Cámara de
88 ―Costos y Financiamiento de las Propuestas de Reforma de la Educación en Chile‖, en TPS, Trabajos de Investigación en Políticas Públicas, Departamento de Economía de la Universidad de Chile, N° 9, septiembre de 2011, pp. 1-16
Diputados está discutiendo el Proyecto de ley sobre reforma tributaria presentado por el Gobierno.89
En el mismo orden de cosas, en octubre de 2011, el entonces Ministro de Educación señor Felipe Bulnes, convocó a una Comisión, de la cual formó parte el actual Ministro señor Harald Beyer, con el objetivo de analizar el sistema vigente de ayudas estudiantiles para la educación superior y proponer un conjunto de recomendaciones para perfeccionarlo, cuyo informe final fue dado a conocer en el mes de marzo de este año.
Como premisa de trabajo, la ―Comisión de Financiamiento Estudiantil para la Educación Superior‖,90 entiende que ―una política moderna de Estado sobre el financiamiento estudiantil de la educación superior debe considerar mecanismos que eliminen las barreras socioeconómicas de acceso, promoviendo mayor equidad e integración social, así como también su progresiva masificación, salvaguardando que se mantengan estándares mínimos de calidad. Asimismo, entiende que es fundamental que el Estado asuma un rol preponderante en el desafío de permitir que grupos con habilidades suficientes para sortear con éxito sus estudios superiores, pero que no cuentan con los recursos necesarios para pagarlos, puedan acceder a este nivel educativo, garantizando que reciban las ayudas correspondientes para igualar sus oportunidades con las de aquellos jóvenes cuyas familias sí están en condiciones de financiar sus estudios superiores.‖
La Comisión parte del supuesto ―que la educación superior tiene un costo, y que ese costo debe ser compartido entre el egresado y el Estado en las proporciones que determine la política. El aporte del egresado se justifica en el hecho de que gran parte de los beneficios de la educación
89 Esta reforma contenida en el proyecto de ley Boletín N° 8269-05, en actual tramitación en la Comisión de Hacienda de la Cámara de Diputados, significará, a juicio del Gobierno, un incremento en la recaudación de recursos, entre 700 y 1.000 millones de dólares, los que serán destinados íntegramente a mejorar la calidad de la educación preescolar, escolar y superior. Entre los principales cambios que establece este proyecto de ley está el incremento del impuesto a la renta de las empresas de 17% a 20%, establecimiento de impuestos verdes a una serie de bienes que afectan el medioambiente y el incremento del impuesto a los alcoholes con un grado de alcohol mayor a 40, desde el 27% a 40%.
90 El informe fue entregado en marzo de este año, y según se indica en su presentación la Comisión estuvo constituida por doce profesionales vinculados a la educación superior, con el objeto de analizar el sistema vigente de ayudas estudiantiles y proponer recomendaciones para perfeccionarlo, con una perspectiva de largo plazo, que trascendiera el debate público coyuntural. Ello, con el objeto de que las recomendaciones emanadas pudieran servir de base para la autoridad pública que determinará los beneficios estudiantiles.
superior los recibe directa y exclusivamente el mismo, por lo que tiene sentido que contribuya al financiamiento de los costos de su educación superior, al menos, una vez que comience a recibir esos beneficios. El aporte del Estado se justifica, a su vez, en el marco del desarrollo de políticas públicas destinadas a lograr mayor equidad e inclusión social, ya que el acceso a educación superior disminuye la brecha existente en las oportunidades de desarrollo personal y genera beneficios que se extienden más allá del propio estudiante, hacia el resto de la sociedad.
El Informe considera que un esquema de financiamiento de la educación superior en el que los alumnos y sus familias no cubren ninguna parte de los costos de sus estudios, puede resultar muy inequitativo, ya que implica otorgar el mismo nivel de ayuda a todos los estudiantes, independiente de las reales necesidades de cada uno, y de paso obliga incluso a quienes no acceden a la educación superior paguen a través de sus impuestos los costos de quienes sí lo hacen.
Además, importaría incrementar el gasto del Estado en educación superior desde el 0,98% del PIB que se alcanzaría en el 2012, al 2%, que superaría el promedio de 1,3% de la OCDE, junto con la postergación de inversiones y políticas de alta rentabilidad social.
El Informe de la citada Comisión agrega que la matrícula de educación superior en 2011 alcanzó a 1.064.000 estudiantes, de los cuales, alrededor de 1.015.000 asistían a carreras y programas de pregrado. Los alumnos se distribuyeron en 178 instituciones de educación superior: 60 universidades (25 pertenecientes al CRUCH y 35 universidades privadas creadas con posterioridad a 1980, denominadas no tradicionales), 45 institutos profesionales (IP) y 73 centros de formación técnica (CFT).
La matrícula de pregrado muestra en el año 2011 que un 60,6% de los estudiantes asistía a universidades –27,8% a universidades del CRUCH y 32,8% a universidades privadas no tradicionales–; un 25,7% a institutos profesionales; y un 13,7% a centros de formación técnica.
No obstante, este crecimiento ha sido muy diferenciado entre los distintos niveles socioeconómicos. Si bien hay un crecimiento efectivo de la cobertura en todos los deciles, y proporcionalmente el mayor incremento se ha producido en el decil de menores ingresos (que registra un incremento de la cobertura neta desde 3,8% a 16,4% en el periodo 1990-2009), las brechas de cobertura siguen siendo muy significativas entre los distintos niveles de ingresos.
En este sentido, es importante considerar que la formación escolar recibida constituye un factor determinante en el acceso a la educación superior y en el rendimiento diferenciado de los estudiantes en ella. Los estudiantes del sector municipal y particular subvencionado obtienen, en general, resultados más bajos en la Prueba de Selección Universitaria (PSU), y se matriculan con menor frecuencia en las universidades del CRUCH, que sus pares del sector particular pagado.
Esta diferencia es relevante debido a que son las universidades del CRUCH las que concentran los beneficios de ayudas estudiantiles con mejores condiciones (las becas cubren una mayor proporción de los aranceles y los créditos tienen una menor tasa de interés y son contingentes al ingreso). Así, de los estudiantes que egresaron de un establecimiento municipal en el año 2010, un 10% se matriculó en una universidad del CRUCH a través del sistema de admisión de las universidades tradicionales, mientras que de los egresados del sector particular subvencionado lo hizo un 13%, y de los egresados del sector particular pagado, un 31%.
Para el año 2012 se aprobó un aumento de cerca de $ 141.000 millones para la educación superior, llegándose a una inversión superior a los $1.000.000 millones entre aportes directos a instituciones (sin incluir I+D) y ayudas estudiantiles de pregrado, tanto de arancel como de mantención. Esto se traduce en un incremento considerable de las becas – pasando de 170 mil a 280 mil becas en un año– por la ampliación del beneficio a alumnos del quintil 3; así como en un mejoramiento de algunos beneficios, como es el caso de la beca Nuevo Milenio que no solo incrementa su cobertura sino que el monto que cubre. En el caso de los créditos, el 2012 se otorgará beneficios a 382.600 estudiantes.
Al analizar la distribución de los recursos estatales en la educación superior 11 por tipo de fuentes de financiamiento, se observa que las ayudas estudiantiles en la forma de becas y créditos se han convertido, con el tiempo, en el principal destino de los recursos públicos a la educación superior, representando el 76% del total del financiamiento en 2012,
equivalente a $781.195 millones; siendo dicha participación
considerablemente superior al 45% que se destinó a este ítem el 2005.
Para abordar el tema del Financiamiento de la Educación Superior la Comisión Investigadora estimó necesario distinguir tres escenarios principales:
1. Financiamiento de las instituciones. Principales