En el caso de Chile, desde la década de 1920 a 1994, se pueden identificar por lo menos tres modelos de desarrollo que se han caracterizado por el peso relativo que tiene el Estado respecto de los subsistemas social y especialmente económico, lo que deriva también en diferentes orientaciones respecto de las políticas sociales implementadas (Schkolnik & Bonefoy, 1994; Ocampo, 2004).
Un primer período desde 1920 a 1970 se observa una creciente participación del Estado en el ámbito de la provisión de servicios sociales, avanzando en coberturas e institucionalidad, luego entre 1973 y 1989 se caracteriza por una fuerte reducción de la participación del Estado en el ámbito económica y social, el Estado asume o se le asigna un rol normativo y fiscalizador.
Por último desde 1990 el gobierno de la Concertación se decide enfrentar el problema de la pobreza implicando a la vez un mayor gasto social para asegurar el mejoramiento de la calidad de los servicios públicos, un uso más eficiente de los recursos a través del mejoramiento de la gestión pública y de los mecanismos de evaluación de los programas, junto con el compromiso de mantener los equilibrios macroeconómicos y específicamente el fiscal. (Schkolnik & Riquelme, 1991).
34 Según Dagmar Raczynski (1995), se puede definir la acción pública en el ámbito de las políticas, en tres ‘eras’ diferentes. Primero, desde 1940 a 1973 el énfasis de las políticas sociales era por medio de políticas sectoriales con vocación universal y el avance en programas de aseguramiento a través del empleo formal, caracterizando así un Estado con vocación benefactora que potencia a la política social para que ésta ‘sobrepase’ a la política económica. Durante la dictadura Militar, en el marco del programa de contra-reformas, la crisis de la deuda y la implementación de las políticas de ajuste estructural se cambia de enfoque y se implementa un foco exclusivo hacia la focalización a los casos más críticos por medio de la implementación de instrumentos de selección de beneficiarios; el rol del Estado cambia a ser subsidiario-mitigador (Cecchini & Martínez, 2011) y la política social se vuelve subordinada a la económica.
Durante la dictadura en Chile, el objetivo fundamental de la política social fue mitigar los efectos de los choques económicos y sociales sobre los casos más críticos, establecer la individualización en el acceso y descentralización trunca de servicios sociales mediante su privatización, y el establecimiento de mercados de cuasi-competencia pública (Filgueira, Papadópulos, & Tobar, 2006). Así, los progresos en el bienestar social no pueden provenir de la intervención estatal, sino del crecimiento de la economía que permitiría que el mercado, operando libremente, ‘rebalse’ los frutos de desarrollo hacia aquellos hogares e individuos más rezagados (Vergara, 1990).
A partir de la década de 1990, específicamente en el regreso a la democracia en Chile, se genera una preocupación fuerte en la focalización, pero no exclusiva; a diferencia de la época de la dictadura Militar (1973-1990) donde existió una fuerte preocupación por la eficiencia en el gasto y la hiper-focalización. (Raczynsky, Focalización de porgramas sociales: lecciones de la experiencia Chilena, 1995). Además, a partir del regreso a la Democracia, los sectores pobres, los niños, jóvenes, mujeres, tercera edad y grupos étnicos se vuelven los grupos destinatarios de las políticas sociales por medio de subsidios a la oferta y a la demanda, manifiestamente dependiendo de los programas particulares. El
35 gobierno democrático que asume el poder en marzo de 1990 se propuso que dado el crecimiento económico que buscaban, era indispensable que este se dé bajo una mayor igualdad doméstica, lo cual demanda una estrategia redistributiva más acelerada que la que el mercado permite pero que, al mismo tiempo, no interfiere con el crecimiento económico (Múñoz, 1991).
En esta nueva etapa democrática, el Estado ha buscado tener un rol más activo en la esfera social, la Reforma Tributaria, que se aprobó a inicios del regreso a la Democracia, permitió un aumento en la contribución fiscal a los programas sociales lo que dio paso a un aumento en los ingresos y el valor de los subsidios monetarios recibidos por la población más pobre. También, se mejoraron otros ámbitos de política pública como en el sector de pensiones, salud, educación, trabajo y vivienda19.
Los principales destinatarios de programas o políticas sociales para superar pobreza tuvieron una evolución asociado a los grupos a los cual se destina la ayuda. Desde la década de 1990 se amplia , ya no sólo se focaliza en mujeres y niños menores de seis años, se fortalecen programas focalizados en escolares; las mujeres en general y su acceso a salud, empleo, vivienda, entre otros; y los productores pequeños provenientes de microempresas, agricultura campesina, pescadores y pequeñas empresas mineras.
En la década de 1990, se crea el Fondo de Solidaridad e Inversión Social (FOSIS), cuyo objeto era implementar proyectos específicos para ayudar a superar la pobreza, teniendo en sus inicios un rol importante en el despliegue territorial, la provisión de información, y la canalización de recursos de inversión disponibles para los sectores vulnerables. Sin embargo, al igual que en el caso de los Fondos de Inversión Social del resto de los países de la región, éstos instrumentos, si bien se consideraban más ágiles que los Ministerios Sectoriales para la inversión pública básica (agua y saneamiento, servicios primarios de salud y educación) no
19 Más información sobre todas las nuevas enfoques de política social durante el regreso a la Democracia, ver: (Raczynsky, Social Policies in Chile: Origin, Transformations, and Perspectives, 1994, págs. 99-104)
36 lograron trascender la lógica presupuestaria del financiamiento de proyectos hacia el establecimiento de programas de apoyo basados en derechos y necesidades permanentes con una lógica de efectividad social y eficiencia (Cecchini & Martínez, 2011, pág. 32).
Durante el primer gobierno democrático post-dictadura, se comienzan a implementar experiencias de focalización no centradas únicamente en las personas u hogares, sino que también en áreas geográficas, escuelas, entre otros. Para desarrollar las políticas sociales en este contexto político democrático (abierto) se vuelve indispensable “construir políticamente las políticas”, lo cual lleva a compatibilizar las demandas sociales de los diversos sectores entre sí y conciliar las restricciones macroeconómicas con los intereses y compromisos durables que van apoyados por medio de programas (Raczynsky, 1995).
Siguiendo el camino del crecimiento económico y el aumento de la productividad, se fijaron metas que exigen inversiones en educación media, educación superior, en investigación científica y tecnológica. Así, al igual que en otros países en desarrollo, Chile ha llegado al entendimiento de que las políticas focalizadas y las políticas de vocación universal no son contrapuestas, sino que juegan distintos roles funcionales dentro de la política social; las primeras, como una forma eficiente de proteger y promover casos que merecen atención con un enfoque diferenciado; las segundas, como una forma de establecer promoción social, igualdad de derechos y cohesión social entre sectores amplios con vulnerabilidades compartidas.
La focalización familiar-individual por medio de encuestas de auto-reportabilidad, ha sido indispensable en programas compensatorios y asistenciales de transferencias de ingreso o bienes cuyo propósito ha sido asegurar condiciones mínimas de subsistencia a las personas y los hogares. Este tipo de focalización se encuentra muy presente en programas de inversión social dirigidos a generar oportunidades para que los sectores más postergados puedan superar las causas de la pobreza o vulnerabilidad que los afecta (Raczynsky, Social Policies in Chile: Origin, Transformations, and Perspectives, 1994).
37 Sobre estas tres etapas y el innegable proceso de reducción de pobreza hay consenso en las opiniones, sin embargo lo que no ha generado una discusión del mismo tipo e intensidad que la anterior, ha sido el plano de la justicia o equidad social, signada particularmente por la distribución de la riqueza e ingreso generada por el país, donde la evidencia demuestra que ésta no ha variado a lo largo de las últimas décadas. De allí que puede sostenerse que en Chile baja la pobreza e hipotéticamente puede erradicarse, pero la desigualdad no ha evolucionado, se ha mantenido, y en ciertos casos o períodos, aumentado. (Dávila, 1998)
Tal como se ha indicado el Estado de Chile ha pasado por distintas formas de focalizar y dar apoyo a su población, concentrando generalmente recursos en quienes perciben menos ingresos, asumiendo la hipótesis de que aumentando las posesiones de estas personas, podrán llegar a ser y hacer más.
Esto es una discusión abierta, ya que al mirar los datos duros la pobreza disminuye, hoy se habla de pobreza equipada, sin embargo tal como se plantea en Umbrales Sociales 2017, pareciera ser que si bien la gente tiene mucho más que antes, no logra la autonomía y la libertad que caracteriza un estado de no pobreza: Políticas asistencialistas que estigmatizan y rotulan a las personas, generan mayor fragmentación en una sociedad que requiere con urgencia, mayor integración y equidad de oportunidades y experiencias. Las expresiones subjetivas, objetivas y relacionales de la pobreza nos interpelan a todos, porque directa o indirectamente, todos sin excepción estamos involucrados en su vivencia, generación y persistencia. Algunos lo están de manera directa viviendo en precarias condiciones materiales y/o subjetivas. Otros, lo estaremos de manera indirecta mediante la reproducción de modos de vida y relaciones sociales, propias de una convivencia en crisis, que ignora y a veces aumenta, el padecimiento de quienes viven esta pobreza que ante todo restringe sus posibilidades de ser y hacer . (Fundación Superación de la Pobreza, 2017)
38 Dicho todo lo anterior es importante por lo tanto incorporar enfoques más amplios que los hasta ahora utilizados y por lo tanto la mirada desde el enfoque de capacidades, de desarrollo humano y territorial puede ser útil para ampliar la discusión.