Los fondos transferidos hacia las provincias durante la década del 90

integral de reformas estructurales diseñadas para mejorar el sistema educativo y llevar a cabo procesos de modernización administrativa. Varios programas de financiamiento externo provenientes de organismos internacionales como el BM y el BID acompañaron el proceso de implementación de la Ley Federal de Educación en nuestro país.

Entre los programas que formaron parte del paquete de reformas estructurales se encontraban el Programa de Descentralización y Mejoramiento de la Educación Secundaria y Desarrollo de la Educación Polimodal (PRODYMES) financiado por el BM y el Programa de Reforma e Inversiones en el Sector Educativo (PRISE) con financiamiento del BID.

El PRODYMES9 tuvo como objetivo mejorar el acceso, la calidad y la gestión de la educación secundaria. Este programa sirvió de apoyo financiero para llevar a la práctica la Ley Federal de Educación. El programa se estructuró en base a tres ejes principales (Banco Mundial, 2007):

a) Aumentar el aprendizaje escolar en las provincias seleccionadas mediante el financiamiento de mejoras de calidad y la eficiencia de la educación secundaria.

9 _{Cabe aclarar que el PRODYMES contó con tres proyectos de educación secundaria en tres períodos distintos. El}

PRODYMES I se aprobó en septiembre de 1994 y el préstamo se cerró en junio del 2001. Las provincias que asumieron deuda fueron Buenos Aires, Mendoza, Misiones, Neuquén, Río Negro y Santa Fe. El PRODYMES II (Nación asumió la deuda) se aprobó en diciembre de 1995 y el préstamo culminó en junio 2004. Por último, el PRODYMES III perduró desde abril de 1998 hasta diciembre 2002 y la única participante fue la provincia de Buenos Aires.

b) Aumentar y mejorar la capacidad física para prestar un mejor servicio a la población en edad escolar y

c) Fortalecer la capacidad institucional en el marco de un sistema descentralizado mediante i) la modernización de la gestión del sector y ii) el aumento de la eficiencia administrativa y de la productividad.

El PRISE10 se aprobó el 7 de diciembre de 1994. Según lo especificado por el propio organismo, el objetivo de este programa consistió en brindar respaldo a los gobiernos provinciales para:

a) Mejorar la calidad y ampliar la cobertura de la educación inicial y general básica, con particular atención a los grupos más necesitados de la población; y b) Aumentar la eficiencia y la equidad del sistema educativo mediante la aplicación

eficaz de la Ley Federal de Educación. Este programa formó parte de un proceso orientado a reformar el sistema educativo argentino con el objeto de corregir las desigualdades de la denominada "deuda social" y contribuir a la formación de las aptitudes humanas, científicas y técnicas básicas que el país necesita para poder competir en los mercados internacionales.

Cada proyecto provincial tuvo un componente de reformas y otro de inversiones. El componente de reformas incluyó el financiamiento de asesores y otros recursos técnicos necesarios para organizar y evaluar sucesivas actividades que permitirían establecer los marcos de ejecución y administración educativa, financiera e institucional requeridas por la Ley Federal de Educación de 1993. Esas actividades se dividieron en cinco categorías: (a) aspectos institucionales; (b) aspectos financieros; (c) docentes; (d)

10 _{Debe señalarse que este programa fue implementado por todas las provincias argentinas, exceptuando Córdoba,}

Formosa, Santa Cruz y Santiago del Estero. Al final del apartado 5.6 se hace mención al comportamiento de Santiago del Estero frente a los programas con financiamiento internacional.

preparación y aplicación de programas de estudios; y (e) infraestructura y equipamiento. El componente de inversiones se dirigía a financiar el mayor número de recursos físicos y humanos de las provincias, y mejorar su calidad. Dichas inversiones se clasificaron en: (a) capacitación y perfeccionamiento docente; (b) proyectos para innovar las actividades pedagógicas; (c) adquisición y distribución de libros de texto y materiales didácticos; (d) infraestructura; y (e) equipamiento.

La segunda ola de reformas contó con el apoyo del Programa de Reforma para la Gestión Administrativa (PREGASE). Este programa estaba integrado por cinco módulos que buscaba optimizar los procesos administrativos de los servicios educativos provistos por las provincias argentinas. Estos módulos eran: la gestión de documentos, el legajo único del docente, la planta orgánico funcional, la liquidación de haberes y el módulo de salud laboral (Llinás, 2003).

Según lo señalado por Rivas (2004), sin considerar el PRODYMES II dado que la Nación se hizo cargo de la deuda por los fondos girados a las provincias, entre 1995 y 2000 se distribuyeron alrededor de 443 millones de pesos, provenientes del BID en un 51% y el 49% restante del Banco Mundial.

Por otro lado, se pueden señalar distintas estrategias de intervención en las provincias con financiamiento estatal nacional. En primer lugar, han existido programas dirigidos al mejoramiento de la equidad educativa, de los cuales el más importante ha sido el Plan Social Educativo (PSE); estos programas de carácter compensatorio, parten del supuesto de que sólo compensando las desigualdades sociales o educativas de los alumnos es posible garantizar la igualdad de oportunidades.

El PSE se conformaba por tres programas. En primer lugar, el Programa Mejor Educación para Todos cuyo propósito fue mejorar las condiciones de trabajo escolar, el fortalecimiento de la función pedagógica de la escuela y el apoyo a la escuela para

fortalecer su inserción en la comunidad. En segundo lugar, el Programa de Mejoramiento de la Infraestructura Escolar consistió en la reconstrucción y erradicación de las escuelas en áreas rurales en condiciones precarias, la construcción de salas de jardín de infantes, la reparación de edificios escolares en malas condiciones, entre otras cosas. Por último, el Programa Nacional de Becas Estudiantiles, cuya función era otorgar un monto de dinero a la familia del beneficiario y alumnos del tercer ciclo de la EGB y Polimodal en situación de pobreza (FIEL, 2004).

En segundo lugar, se distribuyeron partidas correspondientes a las transferencias de institutos terciarios, financiando gran parte de los gastos corrientes de los establecimientos de educación superior no universitaria en las provincias y partidas para actividades directas como los fondos de la Red Federal de Formación y Capacitación Docente y aquellas actividades de asistencia técnica en las provincias (Rivas, 2004).

El GRÁFICO 1 muestra la distribución de los distintos programas otorgados por el Ministerio de Educación de la Nación sin el componente universidades para el promedio de años 1995-200011. Las transferencias a los institutos terciarios constituyeron el componente central, alcanzando en promedio el 54% de la masa total de las transferencias. Sin embargo, como puede observarse, los ejes centrales de los programas nacionales también estuvieron dirigidos tanto a los programas compensatorios provenientes del PSE (17%), de infraestructura y equipamiento (17%) como a los programas de capacitación y formación docente (6%).

11 _{El principal componente de los programas del Ministerio de Educación de la Nación que se distribuyen a las}

GRÁFICO 1: Distribución de los principales programas del Ministerio de Educación (sin universidades). Promedio 1995-2000.

Programas compensatorios 17% Programas de infraestructura y equipamiento 17% Programas de capacitación 6% Transferencias a institutos terciarios 54% Otros 6%

Fuente: elaboración propia en base a información suministrada por la Oficina Nacional de Presupuesto, Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (SIDIF).

Otra de las acciones fuertes del gobierno nacional fue la creación del Fondo Nacional de Incentivo Docente (FONID) a fines del año 199812. Con esta incorporación, se ofrecía respuesta a la cuestión salarial docente13 que desde la

12 _{Luego de su implementación, el FONID comenzó a ganar importancia dentro de la composición de los programas}

nacionales, reduciéndose la participación de los programas compensatorios, de infraestructura y capacitación en el total de los fondos nacionales (Mezzadra y Vera, 2005).

13 _{Un aspecto a señalar fue el comportamiento en torno a la política salarial docente bajo dos contextos políticos}

diferentes: en la transferencia de escuelas primarias bajo la dictadura militar y en la transferencia de escuelas secundarias en democracia. El proceso de descentralización del año 1978 generó diferentes políticas salariales entre las provincias, ocasionando una gran disparidad en las remuneraciones básicas entre las mismas. Se argumenta que la política salarial de esos años ha sido el resultado del grado de responsabilidad fiscal de cada gobierno, de su poder de negociación con el gobierno nacional y de la relación con los sindicatos docentes (Carciofi, Cetrángolo y Larragaña, 1996). En cambio, durante la transferencia de las escuelas secundarias en los 90, se pudo negociar la recomposición salarial y equipar los valores entre las provincias a través del Decreto Nº Reglamentario 964/2002 de la Ley Nº 24.049. Dicho Decreto establecía un adicional de emergencia de carácter no remunerativo y no bonificable para el personal docente.

transferencia de los servicios educativos se había considerado como responsabilidad absoluta de las provincias.

El sindicalismo docente en Argentina mayoritariamente representado por la CTERA14, se posicionaba bastante en contra de las reformas implementadas en los 90 (Palamidessi, 2003). Principalmente, la CTERA situaba en primer plano la lucha de mayores conquistas salariales dado que las desigualdades provinciales se acentuaban cada vez más.

La situación que se originó a principios del año 1997 exacerbaba las relaciones entre el gobierno nacional y los sindicatos docentes. Desde abril de ese año se había instalado la carpa blanca en el Congreso de la Nación como protesta para obtener mayores fondos para la educación. Luego de casi dos años de manifestación en el Congreso Nacional, el Ministerio de Educación Nacional impulsó la creación del FONID15 con el propósito de fortalecer los salarios docentes a través de una asignación especial de carácter remunerativo16.

El FONID se creó en Diciembre de 1998 a través de la Ley Nº 25.053 que establecía en su Artículo 1 que el Fondo iba a ser financiado con un impuesto anual sobre los automotores, motos, aeronaves y embarcaciones, creado por la misma ley, con carácter de emergencia y por el término de 5 años a partir del 1° de enero de 1999.

14 _{CTERA significa Confederación de Trabajadores de la Educación de la República Argentina. Surge en el año 1973}

constituida por sindicatos provinciales y constituye la organización gremial más importante de país (Palamidessi, 2003).

15 _{Otra política compensatoria del gobierno nacional, como se verá a continuación, se originó a partir de la Ley de}

Financiamiento Educativo sancionada a fines del 2005 en donde se otorgaba otra asignación especial de $250 pesos a las provincias con mayores urgencias salariales. Las provincias que reciben hasta el momento una asignación especial por el Fondo de Compensación Salarial son: Jujuy, Corrientes, Chaco, Misiones, Entre Ríos, Salta, San Juan, Santiago del Estero, Tucumán, Formosa y La Rioja.

Sin embargo, el financiamiento del FONID por esta vía fue limitado dado que alcanzó a pagar el primer trimestre de 199917. Ya a partir de Septiembre de 1999, no se podía asegurar la continuidad del recurso dado que existían diversos rechazos por parte de las empresas de transporte y la sociedad en general, entre otros problemas de operatoria de la AFIP. De esta manera, se volvió a manifestar una huelga docente masiva que finalizó con la sanción de la Ley Nº 25.239 que aprobaba una modificación al FONID18.

La Ley Nº 25.239, sancionada en Diciembre 1999, eliminó el impuesto automotor para el pago del FONID y éste pasó a ser financiado por Rentas Generales del Estado, eliminando de alguna manera la incertidumbre del impuesto automotor. En esta ley (artículo 13) se estableció una suma de 660 millones anuales para los ejercicios 2000 y 2001 para el financiamiento del FONID a través de Rentas Generales.

Los primeros años de vigencia de la Ley fueron difíciles para afrontar el pago de los salarios. Recién en el año 2000 se pagaron los salarios adeudados del segundo semestre de 1999 pero en los años sucesivos seguían quedando saldos impagos lo que generaban mayores conflictos sociales en torno a la cuestión salarial docente.

En el año 2004 se prorrogó la vigencia del FONID a través de la LeyNº 25.919 por 5 años más, ratificada a su vez por la Ley de Financiamiento Educativo, a fines del 2005. Asimismo, en ese año se triplicaron los fondos destinados históricamente al FONID y se presupuestaron 1.030 millones de pesos que permitían regularizar los pagos

17 _{Según información de SUTEBA, disponible en: http://www.suteba.org.ar/carta-de-ctera-a-la-nueva-ministra-de-}

educacin-217.html, acceso 19-02-2011.

18 _{Según Información disponible en: http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/edicion/reformas/ArC1.pdf, acceso}

salariales docentes19. Posteriormente, mediante el Decreto Nº 2054/2010 (artículo 23) se sustituyó la prórroga de 5 por 8 años a partir del 1 de Enero de 2004.

Por último, es importante señalar que tanto las transferencias nacionales en sus distintos programas educativos, los fondos transferidos en carácter de préstamos de organismos internacionales, como el PRISE y el PRODYMES, y el propio financiamiento provincial sirvieron para financiar el sistema educativo provincial y apoyar la implementación de la Ley Federal de Educación en las provincias. El gráfico a continuación detalla la distribución de los fondos según origen, es decir, nacional, externo y provincial.

GRÁFICO 2: Fondos transferidos a las provincias según origen. Promedio 1996-2000. Financiamiento provincial 93% Fondos nacionales 6% Fondos externos 1%

Fuente: elaboración propia en base a Mezzadra y Vera (2005).

Como puede observarse, el mayor financiamiento de la educación proviene de las provincias (93%). Sin embargo, el peso que tienen los programas nacionales (6%) y en menor medida los fondos externos (1%) no es despreciable. El financiamiento provincial se destina principalmente para pagar los salarios de los docentes mientras que los otros fondos como vimos anteriormente, están destinados en su mayoría a programas

19 _{Según información del Portal Educativo, disponible en: http://portal.educ.ar/noticias/educacion-y-}

compensatorios, de equipamiento e infraestructura, becas, programas de capacitación y formación docente, entre otros. En este sentido, si estos fondos hubiesen desaparecido, principalmente los de origen nacional, el sistema educativo provincial podría haber sufrido un gran impacto dado que se hubiesen dejado de construir escuelas, otorgar materiales didácticos, becas o programas de capacitación. Asimismo, los fondos nacionales a partir del año 1999 tuvieron un componente adicional, el FONID, que sirvió para atenuar los problemas salariales.

De esta manera, el Estado Nacional debió estar presente en la distribución de estos fondos para atender las necesidades del sistema educativo. Bajo el contexto de la transferencia de responsabilidades del gobierno nacional hacia los gobiernos provinciales durante la década del 90, no todas las provincias estuvieron en condiciones de afrontar los distintos tipos de gastos. Es así como puede percibirse la necesidad de coordinar desde el nivel nacional los distintos comportamientos generados en las provincias para llevar adelante su sistema educativo.

3.2.Las nuevas leyes de educación

A fines del año 2005 se puso en vigencia la Ley de Financiamiento Educativo en la cual se establecieron reglas y mecanismos más claros para atender las necesidades de gasto educativo y paliar la problemática educativa argentina.

La Ley de financiamiento Educativo, Nº 26.975, sancionada el 21 de Diciembre de 2005 y con una vigencia de 5 años, establece que el Gobierno nacional, los Gobiernos provinciales y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires deben aumentar progresivamente la inversión en educación, ciencia y tecnología desde el año 2006 hasta el 2010, alcanzando en el 2010 el 6% del PBI.