Formulación/elaboración

Elementos para el análisis legal de la protección a la maternidad en Guatemala

La legislación tiene un rol en la reducción de desigualdades innecesarias, evitables e injustas en el ámbito de la salud. En Guatemala, las causas de la mayoría de muertes maternas son evitables; muchas de ellas suceden a mujeres pobres, del área rural e indígena, lo que refleja el efecto de la desigualdad en el acceso a educación, servicios e información. La legislación vigente (nacional e internacional) establece la prioridad y el carácter social de la maternidad y define objetivos y metas para protegerla y disminuir el riesgo de que las mujeres sufran algún daño como consecuencia de este proceso. Sin embargo, ningún instrumento con carácter vinculante establece las intervenciones específicas para proteger la maternidad en el país.

El reconocimiento a la protección a las mujeres durante el embarazo, parto y posparto, en Guatemala, se da en diferentes ámbitos:

a. Convenios internacionales ratificados por el Gobierno de Guatemala, donde hay un compromiso

para mejorar la salud materna y disminuir la RMM. Estos compromisos también explican la necesidad de proteger la maternidad como un asunto de interés social y que las mujeres no deben ser discriminadas por esta situación. Aportan metas y objetivos a lograr por el país y recomendaciones generales sobre cómo abordar el problema, pero no obligan a ninguna intervención específica;

b. Leyes nacionales de carácter general como la Constitución, los acuerdos de paz, la Ley de

desarrollo social y otras que se refieren a la protección a la maternidad y el derecho a la salud de la población guatemalteca. Establecen el carácter social de la maternidad y la definen como prioridad en el país. Sin embargo, no comprometen al Estado, ni a las instituciones de salud con ninguna acción en particular;

c. Derechos laborales. Las mujeres que tienen un trabajo formal están protegidas por un conjunto

de prestaciones detalladas en el Código de Trabajo y las regulaciones del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social9_{. Las mujeres trabajadoras tienen derecho a exigir jurídicamente estas prestaciones.}

Las mujeres que no tienen un empleo formal (la mayoría en el caso de Guatemala, 80%) no gozan de estas prestaciones y del amparo a la maternidad de los derechos laborales;

d. Prestación de servicios. El MSPAS tiene el mandato

constitucional de realizar acciones de promoción, prevención, recuperación, rehabilitación y otras para procurar a la población el más completo bienestar físico, mental y social. El código de salud, no hace referencia explícita a la maternidad. El mandato constitucional se refiere en términos generales a la protección de la maternidad; y

e. Planes, normas y protocolos para la maternidad saludable. Estos instrumentos se aplican en los servicios

del MSPAS, sin embargo, no son mandatos “jurídicos” ni vinculantes, sino más bien directrices técnicas para la atención en los servicios que están sujetas a cambios según el gobierno de turno.

La elaboración del primer borrador de la propuesta tomó cuatro meses. Una vez concluida, en el año 2009, se socializó entre técnicos expertos guatemaltecos/cas e integrantes del Observatorio de salud reproductiva (OSAR) (ver Anexo 3), para obtener opiniones sobre su contenido, factibilidad y viabilidad. También fue sometida a discusión entre grupos de mujeres indígenas y no indígenas y entre la cooperación internacional. Sus aportes fueron incorporados a la propuesta.

3. Negociación

En el proceso de formulación de la iniciativa de ley, es importante resaltar los procesos de consenso y negociación que se dan entre los diferentes actores:

Sociedad civil: las asociaciones profesionales de medicina con un enfoque clínico; las asociaciones de mujeres con un enfoque social y de derechos; los grupos conservadores eliminando la atención postaborto (causa de muerte materna) que se incluye utilizando el término “atención de las hemorragia del 1er trimestre”; los grupos indígenas con la temática de pertinencia cultural, cosmovisión, comadronas y casas maternas.

Organizaciones locales: los aportes de las redes y organizaciones departamentales en el marco de sus preocupaciones y vivencias locales, enriquecieron la Ley. Por ejemplo, las casas maternas como una estrategia para acercar a las mujeres a los servicios; la pertinencia cultural en la atención del embarazo o del parto, el involucramiento de los gobiernos locales en el financiamiento y las diversas experiencias de trabajo con comadronas según el territorio, se incluyeron como marcos que permitieran una contextualización y apropiación local de la iniciativa.

El momento político del año 2010 presentó como ventana de oportunidad la aprobación de las leyes contra el femicidio y otras formas de violencia contra la mujer, y la ley de libre acceso a la información. Estas leyes favorecen la negociación para la aprobación de la Ley para la maternidad saludable, que se presenta en el marco de legislación en apoyo al respeto a los derechos de las mujeres. El carácter de bien público que la Constitución de Guatemala da a la maternidad, hace necesario que la legislación de salud formule los medios para colocar “efectivamente” los servicios de salud al alcance de todas las mujeres. No solo en condiciones de igualdad, sino también en el marco de la justicia distributiva que se sustenta en la necesidad de impartir diferente tratamiento de acuerdo con cada situación.

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SALUD REPRODUCTIVA Y MATERNIDAD SALUDABLE

Congreso: la identificación de operadoras políticas dentro del Congreso, en este caso particular las diputadas que jugaron un rol clave en la socialización, cabildeo y consenso con 158 legisladores. Entre la propuesta inicial presentada y la propuesta que ingresa a la Comisión de la mujer para su dictamen, se introdujeron algunas reformas, entre ellas, se incluye la comisión multisectorial para la maternidad saludable10 _{como ente de monitoreo y vigilancia, y se designa al OSAR como fiscalizador de}

la implementación de la Ley.

4. Aprobación

Las organizaciones de sociedad civil realizaron un plan de abogacía o incidencia, iniciado con la revisión de información que reflejaba las estadísticas oficiales del número de muertes maternas de ese entonces, por lo que en febrero del 2009 realizó el foro “Flujos de información para la medición de la mortalidad materna”. Este fue inaugurado por el Presidente del Congreso, quien manifestó su compromiso por legislar y financiar programas para reducir la mortalidad materna. Asistieron parlamentarias/os, integrantes de la sociedad civil, y se contó con amplia cobertura de medios de comunicación. La diputada Zury Ríos, quinta secretaria de la Junta Directiva del Congreso, declaró que el Estado de Guatemala debe tener un marco jurídico para regular cómo deben hacerse los procesos y qué protocolos deben seguirse ante la mortalidad materna, y que presentaría la iniciativa de Ley para su aprobación en el pleno del Congreso. El OSAR también elaboró una hoja informativa sobre métodos y cálculo de la razón de la mortalidad materna, que fue distribuida en el foro. Esta información fue entregada a los medios de comunicación social, lo que permitió que, de manera objetiva y documentada, se cuestionaran las declaraciones del gobierno que manifestaban la disminución en el indicador razón de muerte materna.

Las organizaciones mantuvieron comunicación permanente con el Congreso de la República, especialmente con diputadas/os de la Junta Directiva, algunas/os jefas/es e integrantes de comisiones de la mujer, salud y pueblos indígenas y algunas asesoras/es de congresistas. Además, los integrantes del OSAR sostuvieron reuniones de incidencia con la Comisión de la mujer para que la conociera a profundidad y la apoyara como su iniciativa de ley, conjuntamente con la quinta secretaría del congreso. Hay que indicar que la sociedad civil no tiene iniciativa de ley11_.

Finalmente, el 22 de octubre del 2009, el Congreso conoció la iniciativa de Ley, habiéndola trasladado a la Comisión de la mujer, para su estudio y dictamen. Fue identificada con el registro No. 4117. En la dirección legislativa, solicitaron hacer algunas modificaciones para que cumpliera con las normas legales requeridas. La Comisión de la mujer aprobó la propuesta y emitió dictamen favorable N° 02-2009 para ser presentado en el honorable pleno del Congreso.

A principios del mes de julio del 2010, el OSAR, con el objetivo de mantener el tema en la agenda pública, divulgó el comunicado de prensa “Ninguna mujer debería morir dando vida” en uno de los diarios de mayor circulación, en donde solicitaba al pleno del Congreso la aprobación de la iniciativa de Ley para la maternidad saludable; la Alianza nacional de mujeres indígenas por la salud, nutrición y educación (ALIANMISAR) (ver anexo 4), que también era una de las organizaciones interesadas y que había aportado ideas en la revisión de la propuesta, promovió acciones de incidencia a través del envío de cartas a las integrantes de la Comisión de la mujer del Congreso y correos electrónicos a los diputados de sus departamentos de origen. Los mensajes contenían exhortativas y solicitudes de apoyo irrestricto para la aprobación de la Ley.

10 _{Artículo 23, creación de la Comisión Multisectorial para la Maternidad Saludable CMPMS. Las agencias de cooperación podrán} participar en esta comisión, el OSAR realizará las funciones de fiscalización a la implementación de la Ley.

El OSAR, la ALIANMISAR y la ISMD se reunieron para establecer un plan de incidencia más enérgica, donde se establecieron responsabilidades que debería realizar cada organización con sus respectivas redes en los departamentos. Al mismo tiempo, las congresistas interesadas y convencidas de la necesidad de contar con una ley de esta naturaleza, y motivadas por las organizaciones de la sociedad civil, iniciaron un proceso de cabildeo con otras y otros congresistas, para lograr el apoyo que se requeriría para su aprobación, después de las tres lecturas en el pleno. Los medios de comunicación locales y nacionales (escritos, televisión y radiales), de manera voluntaria y gratuita dieron amplia cobertura a los eventos y publicaron las demandas de los OSAR. Hay que mencionar que lo hicieron.

La tercera lectura de la iniciativa fue realizada el 9 de septiembre del 2010, fecha en la que la Ley fue aprobada por unanimidad de votos con el Decreto No 32-2010, y pasó al Ejecutivo para su publicación oficial. El Decreto Ley fue firmado por el Presidente de la República para su publicación en el Diario oficial, el 7 de octubre del 2010.

El 17 de diciembre de ese mismo año se llevó a cabo de manera pública la instalación de la Comisión Multisectorial para la Maternidad Saludable en el Palacio de la Cultura. Participaron el Vicepresidente de la República, el Ministro de Salud, una representante de la cooperación internacional y los delegados oficiales de las diferentes instituciones representadas según la ley.

A mediados del año 2011, la Asociación guatemalteca de mujeres médicas (AGMM) solicitó apoyo a la cooperación internacional para publicar 5000 ejemplares de la Ley, en una versión ilustrada. El objetivo fue promover su difusión y aplicación en asociaciones gremiales de salud, organizaciones de la sociedad civil, servicios de salud y miembros de la prensa. Estos ejemplares también fueron entregados a los candidatos a elección popular que participaron en el último proceso electoral.