Fortalecer en nuestro sistema jurídico la legislación y gestión ambiental

Las sociedades modernas se construyen a partir de lo que se denomina un estado de derecho, cuyos rasgos medulares son: “...e/ imperio de la ley, la

de los derechos y libertades fundamentales de los hombres...”243. Sin duda el

primero de esos rasgos, el imperio de la ley, constituye el aspecto vertebral de cualquier Estado, ya que implica que éste debe someter el ejercicio de sus acciones al conjunto de directrices generales y abstractas que integran el Derecho. La idea del Estado de Derecho significa, por una parte, que la acción gubernamental debe sujetarse a un régimen jurídico determinado, que haga posible la verificación de su cumplimiento, y por otra, que los gobernados tengan plena certeza de la forma en que se regulan sus conductas, en cuáles son sus derechos y cuáles sus obligaciones.

Y es que no cabe duda que la aplicación y cumplimiento de la legislación, constituye un mecanismo de acceso a la justicia, y en materia de medio ambiente no es la excepción, ya que a través de la normatividad ambiental se imponen responsabilidades administrativas, civiles o penales a los sujetos que transgreden la normatividad ambiental.

Por acceso a la justicia ambiental, puede entenderse la posibilidad de obtener “...la solución expedita y completa por las autoridades judiciales de un

conflicto jurídico de naturaleza ambiental, lo que supone que todas las personas están en igualdad de condiciones para acceder a la justicia y para obtener resultados individual o socialmente justos...”244. Aunque el concepto se utiliza,

por lo general, en los casos de conflictos jurídicos entre partes que hacen necesaria la intervención de los tribunales de justicia, también se puede utilizar en los casos de conflictos jurídicos que suponen la aplicación de la legislación por las “autoridades administrativas y que no implican,, necesariamente, una contienda entre partes, esto es, en los casos de aplicación administrativa de la legislación.

En este sentido, la aplicación de la ley debe ser vista como una de las herramientas y mecanismos, administrativos y judiciales, para proteger el

243 M adrid Hurtado, M iguel de la. Constitución. Estado de D erecho y D e m o c ra c ia . México: Ed. U N A M -IJ J . 2 0 0 4 . P. 131 y ss.

244 B rañes, R aúl. “El a cceso a la justicia am biental en A m érica Latina y la legitimación procesal en los litigios civiles d e n atu ra le za am biental en los países de la región”. En obra colectiva. Justicia am biental. Las acciones judiciales para la d efen sa del m edio a m b ie n te . Argentina: Ed. U .E .C . 2 0 0 1 . P. 197.

derecho de las personas a disfrutar de un ambiente adecuado para su desarrollo, salud y bienestar. De acuerdo con lo anterior, la aplicación de la ley en materia ambiental debe tener como propósitos fundamentales: propiciar la sustentabilidad; que se cumpla con el principio de legalidad; y lograr la legitimidad social de las acciones del Estado para hacer cumplir la normatividad. En el primero de los objetivos, la intención es, por un lado, hacer valer el principio preventivo en la gestión ambiental, lo que implica que se eviten, mitiguen, minimicen o compensen de manera directa e inmediata los efectos adversos que se generen o se pudieran generar sobre los ecosistemas y sus elementos, así como sobre el ambiente por la realización de determinadas obras o actividades. Por otro lado, en el caso de daños, la estrategia es repararlos mediante el restablecimiento de las condiciones existentes antes de producirse el daño. Se pretende, por ejemplo, evitar la ocupación ilícita de áreas naturales protegidas, la emisión de ruido, contaminantes atmosféricos, la generación de residuos o la descarga de aguas residuales cuando afecten aire, agua, suelo, recursos naturales o la salud de la población o sus bienes, entre otros; en caso de producirse daños ambientales, éstos deberían ser debidamente reparados.

Por otra parte, el acatamiento del principio de legalidad significa, no sólo que las acciones de aplicación de la ley deben derivar del conjunto de disposiciones jurídicas que regulan la preservación del equilibrio ecológico y la protección al ambiente, sino que se haga valer efectivamente el marco jurídico correspondiente en pro de la conservación del medio ambiente, es decir, es importante que los actores sociales tengan claro que es importante es privilegiar la sustentabilidad ambiental sobre el interés económico. Igual de trascendente es que las autoridades verifiquen el cumplimiento efectivo de la normatividad ambiental, y que los obligados, sean entes públicos o privados, tengan claro que cualquier contravención de esa normatividad implicará una sanción determinada.

Asimismo, es necesario que las autoridades sean capaces de transmitir a la sociedad los alcances de sus acciones; ya que en muchas ocasiones, las

insuficiencias o vacíos del marco jurídico no permiten proteger de una manera adecuada determinados bienes o recursos que la sociedad espera que así sea y puede esperar, más de lo que puede hacer.

Las acciones de aplicación y cumplimiento de la normatividad ambiental tendrán sentido, hasta en tanto se propicie la sustentabilidad, se cumpla el principio de legalidad y se logre la legitimación de los grupos o sectores sociales involucrados. Por otra parte, es pertinente señalar que uno de los aspectos más importantes, vinculados con la aplicación de la ley, se refiere a sus efectos prácticos respecto del estado del medio ambiente en su conjunto. Por ello, los sistemas de responsabilidad ambiental deben estar orientados fundamentalmente a dos cosas: por una parte a inhibir conductas que generen o puedan generar daños ambientales (principio precautorio), mediante el establecimiento de sanciones ejemplares, pero sobre todo a partir de la imposición efectiva de éstas; y por otra parte, a resarcir los daños ambientales cuando éstos se hubieran causado.

En el ámbito correctivo de la aplicación de la ley, cuando se causa un daño al ambiente y a los recursos naturales, los sistemas de responsabilidad ambiental se deberían orientar, a buscar la restauración de los daños ambientales ocasionados, lo que significa devolverle a los recursos afectados sus características propias, en términos cualitativos y cuantitativos desde la óptica ambiental; significa devolver las cosas al estado en que se encontraban antes de producirse los daños respectivos.

Por otro lado, en caso de que no fuera posible restaurar los daños ambientales, se deberían prever acciones para compensar ambientalmente esos daños, lo que significa generar efectos positivos alternativos y equivalentes a los efectos adversos en el ambiente o los ecosistemas y sus elementos que se hubieran producido en el daño ambiental.

Finalmente, en caso de que no sea posible atender ninguno de los dos aspectos anteriores, se debería determinar una indemnización en dinero, que se dedicara a acciones que exclusivamente beneficien ambientalmente de manera directa la zona o región en donde se hubiera producido el daño

ambiental. Inclusive, resultaría conveniente que los ingresos que se obtengan de las multas por infracciones a lo dispuesto en la LGEEPA, sus reglamentos y demás disposiciones que de ella se deriven, así como los que se obtengan del remate en subasta pública o la venta directa de los bienes decomisados, se destinen a la integración de fondos para desarrollar programas vinculados con la inspección, vigilancia, conservación, restauración, educación e investigación ambiental.

Otro mecanismo tradicional, a través del cual se lleva a cabo el control del cumplimiento del conjunto de obligaciones previstas en la normatividad ambiental mexicana, es la instauración y desahogo de procedimientos administrativos de inspección. En el caso de la responsabilidad administrativa, se trata del conjunto de acciones que se realizan desde el poder ejecutivo, con base en la facultad sancionadora, que se le otorga en el texto constitucional. Se sustenta en el desarrollo de actos administrativos, que implican actos de molestia respecto de los sujetos obligados a cumplir con las previsiones del marco jurídico ambiental, por medio de los cuales se pueden imponer medidas cautelares y sanciones245.

A partir de esas visitas, de acuerdo a lo establecido en el artículo 72 de la Ley Federal de Procedimientos Administrativo, se dan inicio procedimientos administrativos para la aplicación de sanciones administrativas, emplazando en su caso al supuesto infractor de la normatividad ambiental a formular alegatos de parte. Es justamente a través del desahogo de procedimientos de inspección del cumplimiento de la normatividad ambiental, como las autoridades ambientales determinan una gran cantidad de acciones para corregir las irregularidades que se hubieran detectado por violaciones a esa normatividad y que repercuten sobre la prevención de daños ambientales y su reparación.

245 V é a s e tesis con d e registro No. 1 7 4 7 2 7 localizada en N o ven a É poca Instancia: P rim era S ala Fuente: S e m a n a rio Judicial de la Federación y su G a c e ta X X IV , Julio d e 2 0 0 6 Página: 3 3 0 Tesis: 1a. C X V /2 0 0 6 T esis A islada M ateria(s): Constitucional, Adm inistrativa con el rubro E Q U IL IB R IO E C O L Ó G IC O Y P R O T E C C IÓ N A L A M B IE N T E . EL A R T ÍC U L O 167 D E LA L E Y G E N E R A L R E L A T IV A , Q U E F A C U L T A A LA A U T O R ID A D A D M IN IS T R A T IV A P A R A R E Q U E R IR LA A D O P C IÓ N D E M E D ID A S C O R R E C T IV A S O D E U R G E N T E A P L IC A C IÓ N , N O T R A N S G R E D E LAS G A R A N T ÍA S D E L E G A L ID A D Y S E G U R ID A D J U R ÍD IC A .

En virtud de la importancia que representa para la aplicación efectiva de la ley, es necesario llevar a cabo diversas modificaciones en el sistema de justicia administrativa, para poder orientarla hacia los aspectos señalados con anterioridad. Los ajustes deben orientarse básicamente a la adecuación de los procedimientos administrativos, a fin de que éstos respondan a la necesidad de prevenir y corregir de manera eficiente daños ambientales. Dentro de los aspectos que deben ser modificados, se encuentran los supuestos para instaurar procedimientos de inspección (por ejemplo establecer la posibilidad de iniciarlos a partir del otorgamiento de información por parte de los responsables del cumplimiento de la normatividad ambiental). Fortalecer mecanismos alternativos para la solución de conflictos ambientales, como la conciliación, arbitraje o mediación, que hagan más eficiente y oportuna la atención de problemáticas específicas; detallar el contenido de los convenios mediante los cuales se pueden dar por concluidos los procedimientos de inspección, para salvaguardar el interés público que sustenta la normatividad ambiental y de esta manera evitar que la utilización de los mismos, sea una excusa de la inaplicación estricta de la legislación; detallar la regulación sobre la conservación, manejo y disposición de bienes asegurados o decomisados; y en general, todos aquellos aspectos que permitan resolver y cumplir con los objetivos que se han señalado para los sistemas de responsabilidad ambiental.

De igual manera, es necesario incorporar en nuestra gestión ambiental, el fortalecimiento de la aplicación de la legislación ambiental a nivel de las Entidades Federativas. Desafortunadamente se cuenta con muy poca información, respecto de los resultados que en el ámbito local se obtienen de actos de verificación del cumplimiento de esa legislación. Sólo unas cuantas Entidades Federativas, cuentan con estructuras administrativas especiales para el desarrollo de los actos correspondientes246.

Otro de los temas que sobresalen en la aplicación de la legislación ambiental, en el ámbito administrativo, se refiere a la naturaleza jurídica e

246 Los Estados d e T ab asco , C h iap as, O a x a c a , C o lim a y Baja California, por ejem plo, no cuentan con una S e c re ta ría es p e c ia liza d a en m ateria de m edio am biente.

integración de los organismos encargados de la verificación del cumplimiento de la normatividad ambiental. A nivel federal, es necesario de convertir a la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (órgano descentralizado de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales), en una instancia autónoma de las Dependencias del Poder Ejecutivo, bajo el argumento de que no puede actuar como juez y parte, en los casos en donde la misma Secretaría de Estado a la cual se encuentra adscrita dicha Procuraduría es responsable del cumplimiento de la normatividad ambiental y en donde podría llegar a convertirse en infractor. Es decir la unidad administrativa encargada de emitir los permisos o autorizaciones no debe tener al mismo tiempo la vigilancia de su cumplimiento.

Por ejemplo, en el caso de la Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial del Distrito Federal, tanto la iniciativa enviada al órgano legislativo del Distrito Federal, como en el dictamen en el que se fundamenta la expedición de su Ley Orgánica, se plantean argumentos similares. En ambos casos se señala que con la creación de ese organismo, “...se pretende un mejor equilibrio entre

las autoridades encargadas de emitir normas y las encargadas de vigilar el cumplimiento de las leyes, evitando con ello que una sola autoridad se convierta en juez y parte... ”247.

En relación con la necesidad de otorgar autonomía a los organismos administrativos, encargados de vigilar el cumplimiento de la normatividad ambiental y del ordenamiento territorial, el aspecto más importante a considerar se refiere al alcance de sus atribuciones. En efecto, si se trata de órganos cuyas funciones están relacionadas con el ejercicio de actos de autoridad, con la instauración de procedimientos de verificación a través de los cuales se pueden determinar infracciones a normatividad específica e imponer sanciones administrativas, el grado de autonomía debe ser tal, que permita distinguir entre las unidades administrativas encargadas de emitir normas y otorgar permisos,

247Exposición d e M otivos d e la iniciativa p resentada por la D iputada M a ría del C a rm e n Peralta V aq u eiro , V iceco o rd in ad o ra del G P P V E M en la A s a m b le a Legislativa del D:F. En línea. Form ato D O C . A ctualizado: diciem bre 2 0 0 7 . < h ttp ://w w w .p vem .o rg .m x/in iciativ_asam b lealV /in i _ L A P A O T M C P V _ 1 7 A B R 0 7 .d o c >. [Consulta: 11 d e agosto de 200 7 ],

licencias o autorizaciones, de aquéllas que vigilen su cumplimiento, pero siempre dentro de la estructura de la administración pública.

Y es que la promoción y vigilancia del cumplimiento de la normatividad forma parte de las políticas públicas del nivel de gobierno de que se trate (federal, estatal o municipal), el cual es responsable de los alcances de esas acciones. Es decir, es el gobierno correspondiente, a través de las unidades administrativas que integran la administración pública, el responsable de formular, ejecutar y evaluar la política dirigida a la aplicación de la ley; en caso de que ello no suceda así o cuando dicha función se ejerce de manera deficiente, el responsable ante la sociedad es dicha autoridad.

Por ello, es conveniente que los organismos encargados de sancionar administrativamente el incumplimiento de la normatividad ambiental si bien se puede ubicar dentro de la administración pública de que se trate, es necesario que gocen de autonomía, o que por lo menos que orgánicamente sean diferentes de aquellos encargados de formular normas o expedir algún tipo de autorización, justamente con el propósito de evitar conflictos en el ejercicio de funciones. Bajo este supuesto, se pueden crear organismos desconcentrados o descentralizados que cuenten con autonomía relativa.

Asimismo, es de suma importancia que exista participación de representantes de la sociedad civil, en los órganos de gobierno de una instancia encargada de aplicar la ley es muy importante, en virtud de que sus acciones se relacionan fundamentalmente con la protección de derechos reconocidos en disposiciones jurídicas de orden público e interés social. Por ello la intervención de representantes sociales en la formulación, desarrollo y evaluación de los programas y actividades de los organismos que nos ocupan, permite fortalecer el cumplimiento de los propósitos considerados en la creación de la institución.

En ese sentido, es muy importante que la estructura orgánica considere espacios en donde la participación ciudadana tenga una mayor incidencia en las actividades sustantivas que desarrolla para promover y verificar el cumplimiento de la normatividad ambiental. En este caso los órganos dentro de

los que se da la participación de representantes de la sociedad deberían contar con funciones consultivas, propositivas, de difusión y evaluación, entre otras.

En el caso del Estado de Veracruz, la Ley Estatal de Protección Ambiental, preveía la existencia de una Consejo Estatal de Medio Ambiente, cuya naturaleza jurídica, de acuerdo con el Artículo 190 de Ley Estatal citada, era de un organismo descentralizado del Poder Ejecutivo, cuyas funciones primordiales consistían en realizar acciones de concertación entre la sociedad y gobierno, así como el de participar en la evaluación de la política ambiental del Estado, en el cual de acuerdo a su Reglamento Interno se encontraba integrado tanto por representantes de autoridades, como representantes de instituciones académicas, de investigación y sociedad civil, desafortunadamente dicho organismo desapareció por decreto publicado el 7 de febrero del año 2007 en la Gaceta Oficial del Estado.

De lo anterior, se concluye que a pesar de los cambios positivos que se han generado en el proceso de actualización de la legislación ambiental mexicana, una de las tareas pendientes es la regulación de acciones que permitan incorporar en nuestra legislación disposiciones en materia de lo que pudiera considerarse como un tipo de responsabilidad civil ambiental, siguiendo el ejemplo de sistemas jurídicos como el brasileño o el argentino. El reto es regular el tema de manera integral, considerando los distintos ámbitos de la justicia ambiental: administrativa, penal, civil y constitucional. Así como se deben llevar a cabo diversos ajustes en la responsabilidad administrativa, también es necesario ajustar la justicia penal y civil para hacerlas congruentes y complementarias.

En el caso de la participación del poder judicial en la atención de problemáticas vinculadas con la generación de daños ambientales, debe avanzarse hacia el establecimiento de una acción de protección ambiental en donde se cumplan las dos condiciones básicas del acceso a la justicia: reconocimiento del derecho al medio ambiente como un derecho fundamental y la existencia de un procedimiento especial en donde se consideren las características propias de ese derecho, el daño ambiental y la necesidad de

equilibrar los intereses privados y públicos que aparecen en este tipo de conflictos.

4.1.1. Incorporar a la legislación ambiental mecanismos alternativos de solución

Con todo lo anterior, no podemos perder de vista que la judicialización de las cuestiones de la sociedad civil puede implicar dos grandes problemas, primero, el límite o saturación de la actividad judicial como consecuencia de la misma naturaleza de su competencia, y segundo, las características de los resultados que se obtienen a través de ella. La lógica de un pronunciamiento judicial, importa la concesión de toda la razón a una de las partes en detrimento de la otra. Es decir, es un juego en que uno gana y otro pierde, cuando en las cuestiones ambientales el objetivo que debería perseguirse, en la resolución de la mayoría de las situaciones difíciles que plantea hoy en día el gobierno de las sociedades, todos estos derechos e intereses colectivos, es lograr una cultura de concertación para lograr consenso, donde seguramente todas las partes deberán perder algo, pero uno solo no pierde todo. Lo fundamental, es entender que el acceso a la justicia constituye uno de los remedios posibles pero que no puede ser el único, por sus limitaciones en la esencia.

Actualmente, los métodos alternativos de solución de controversias han tenido un gran auge, sobre todo en materia mercantil que requiere de procedimientos más ágiles y especializados. En este sentido, mucho se ha discutido sobre las ventajas y desventajas que presentan, por lo que a continuación se señalaran puntualmente algunas de las mismas.

Dentro de las ventajas encontramos que mediante su implementación se fomenta la transacción civilizada de las partes, la negociación ante un conflicto de intereses, asimismo existe un clima de menos formalidad y rigorismo, pues al desaparecer la figura del juez como autoridad, se vuelven procedimientos más flexibles en donde fluye la información de manera más ágil en aras de la resolución de la controversia, por último, el tercero que funge como conciliador, árbitro o mediador, es imparcial y se trata de un especialista en la materia