Director adjunto de la oficina en Madrid del Consejo Europeo de Relaciones Exteriores (ECFR)
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cInco reality checks para la
polÍtIca ExtErIor dE la uE
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a Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) ha sido siempre objeto de un exceso de expectativas sobre lo que la UE puede al- canzar en política internacional. Y es que sus creadores y partida- rios han aplicado de forma un tanto voluntarista o naif el método Monnet y su gradualismo a un terreno salvaje, hostil y, por definición, contrario a proyectos colectivos como es la política exterior y la diplomacia. Un método Monnet al revés, manteniendo –como es lógico– la soberanía na- cional y, con ello, la toma de decisiones intergubernamentales, en vez de una imposible integración supranacional. La idea de que una verdadera política exterior común resultaría de este experimento de procedimientos e instituciones estaba conducida al fracaso. A este defecto de base se han añadido, por una parte, la fragmentación política de los últimos años –de la cual las divisiones por la crisis del euro son un elemento más– y, por otra, un contexto estratégico sumamente inestable. En estas circunstan- cias, era inevitable que las expectativas se vieran defraudadas. Ello ha con- ducido a algunos a descartar ningún futuro para la PESC.Termina un ciclo político para la UE y empieza otro, con nue- vo liderazgo institucional en el horizonte y, sobre todo, con serios retos internacionales. En vez de las mismas recetas para la PESC, quizá es un buen momento para ideas nuevas y, en general, replantear algunos aspec- tos básicos. Como punto de partida, propongo cinco reality checks sobre
la PESC, que, en gran medida, clarifican qué puede y qué no puede lograr la UE.
El primer reality check es que no cabe esperar de la UE una políti- ca exterior como la de un estado-nación –criterio este que ha guiado tanto el diseño de la PESC como su valoración– porque, simplemente, no lo es. Puede tener una política exterior sui generis, como organización multi- nacional que agrupa algunos intereses comunes y tiene instrumentos de acción exterior, pero que tiene que conciliar intereses divergentes, a través de compromisos constantes y continua diplomacia interna. La Unión se- guirá siendo un actor asimétrico, diferente de actores estatales clásicos y de otras organizaciones internacionales.
El segundo reality check es que, en tiempos de una cierta rena- cionalización de la política exterior y de cambios de poder dentro de la propia Europa, los estados miembros clave priorizan claramente el marco nacional y acuerdos bilaterales o minilaterales frente a marcos multilate- rales. En muchas capitales europeas predomina una visión utilitaria de las organizaciones multilaterales como instrumentos de sus respectivas polí- ticas exteriores, no como un proyecto colectivo justificado por sí mismo. Supranacionalizar las políticas exteriores de casi treinta estados, con sus culturas políticas nacionales, es una tarea ya de por sí hercúlea, por no decir utópica. Hoy no se plantea, más allá de ciertas propuestas federales que no están en la agenda pública –ni son asumidas por la generación de políticos actuales en Berlín y París, por no decir Londres–.
El tercer reality check es que no existe aún la confianza, la solida- ridad ni tampoco la voluntad entre los estados miembros para potenciar, por sistema, la diplomacia común por encima de sus diplomacias nacio- nales, ni desde luego para renunciar a estas por una diplomacia europea –salvo, quizá, algunos países pequeños, que ven en el SEAE una posibi- lidad de superar sus limitaciones–. La UE no va a agotar el espectro de política exterior de los estados miembros, que, en general, quieren seguir participando como tales estados en foros ad hoc –como el G20–, otras organizaciones multilaterales, marcos bilaterales, etcétera, sin renunciar a su libertad de maniobra ni peso respectivo.
El cuarto reality check es que crecen los incentivos para el disenso y la cacofonía en política exterior, mientras que aún son pocos los incen- tivos para una cohesión sostenida. La PESC se diseñó para la Europa de
los quince; la UE de hoy es una organización de treinta estados –a mayor extensión, menor cohesión–. Las propias dinámicas institucionales son otro factor relevante, pues compiten diversas visiones y agendas –Comi- sión, Consejo, SEAE–. Al potenciar las instituciones comunes, también se potencian tales agendas, no siempre acordes. Si ni siquiera en las demo- cracias liberales, con distintos equilibrios de poderes, podemos ya hablar de una política exterior coherente, cuando cada vez pesa más el contexto doméstico –como está experimentando Estados Unidos–, con menor ra- zón aún en lo multilateral.
Finalmente, los hechos estratégicos y geopolíticos decisivos de nuestra era se seguirán desarrollando fuera de las instituciones multila- terales –sean OTAN, UE, OSCE u ONU– y, con frecuencia –pero no siempre–, a impulso de poderes clave, en foros reducidos. Las organi- zaciones multilaterales son, a menudo, cajas de eco de estas decisiones. Por ello, la PESC, como tal, seguirá a menudo el ritmo de los tiempos y decisiones de otros, aunque, con una cohesión política interna mayor, sí podría en parte cambiar las tornas.
Tampoco es realista la apuesta exclusivamente geopolítica, partida- ria de ejes intergubernamentales y coaliciones de estados, que hoy guía al- gunas cancillerías europeas. Es precisa una visión intermedia entre la idea de la UE como un actor global completo, emulando a Estados Unidos o China, y una especie de liga de naciones europeas, que tampoco realiza el potencial de Europa. Esta visión, que tiene en cuenta los reality checks apuntados, promueve una perspectiva amplia de la política exterior eu- ropea, en vez de reducirla estrictamente a la política exterior de la UE, a través de la PESC.
Son tiempos que precisan una política exterior flexible y una di- plomacia dinámica, no rigideces institucionales ni más procesos intros- pectivos dentro de la UE. El objetivo básico es preservar la influencia europea en el orden internacional en ciernes y la defensa de los intereses comunes. Para eso, en gran medida, ya tenemos los medios, siempre, cla- ro está, que haya voluntad y visión política.