II. CAPÍTULO DIVERSIDAD DE PRÁCTICAS Y POLÍTICAS DE USO DEL FUEGO EN EUROPA 35
II.2 MATERIAL Y MÉTODOS 38
II.2.1 FUENTES DE INFORMACIÓN 38
II.2.1.2 ENCUESTA A EXPERTOS ... 39 II.2.1.3 FUENTES DOCUMENTALES Y ESTADÍSTICAS ... 44 II.2.1.4 FUENTES NORMATIVAS ... 45 II.2.2 MÉTODOS DE TRATAMIENTO Y ANÁLISIS DE LA INFORMACIÓN ... 46 II.2.2.1 REPRESENTACIÓN CARTOGRÁFICA DE LAS PRÁCTICAS DE USO DEL FUEGO A NIVEL EUROPEO ... 46 II.2.2.2 ANÁLISIS COMPARATIVO DE LAS PRÁCTICAS Y NORMATIVA DEL USO DEL FUEGO .. 46 II.2.2.3 DIAGNÓSTICO DE LOS FACTORES COADYUVANTES Y LIMITACIONES PARA EL USO DEL FUEGO ... 49
II.3 EVOLUCIÓN DE LA PRÁCTICA TRADICIONAL DE USO DEL FUEGO ... 49
II.3.1 PRESENCIA HISTÓRICA DEL FUEGO ANTROPOGÉNICO Y SU PAPEL EN LA CONFIGURACIÓN DE PAISAJES CULTURALES EUROPEOS ... 49 II.3.1.1 EL USO DEL FUEGO EN LA REGIÓN TEMPLADA Y BOREAL ... 52 II.3.1.2 EL USO DEL FUEGO EN LA REGIÓN MEDITERRÁNEA ... 54 II.3.2 CAMBIOS ACONTECIDOS DURANTE LA EDAD CONTEMPORÁNEA Y CONSECUENCIAS PARA LOS SISTEMAS TRADICIONALES ... 56 II.3.2.1 INICIO DE LA SUSTITUCIÓN DE LAS TÉCNICAS DEL FUEGO A FINALES DEL SIGLO XIX Y EVOLUCIÓN DE SU USO A LO LARGO DEL SIGLO XX ... 56 II.3.2.2 SITUACIÓN ACTUAL Y CONFLICTOS ASOCIADOS A LAS PRÁCTICAS TRADICIONALES 59 II.3.3 LA REHABILITACIÓN DE UN “SABER HACER” TRADICIONAL: NUEVAS PERSPECTIVAS ... 64 II.3.3.1 RESTABLECIMIENTO DE SISTEMAS TRADICIONALES DE GESTIÓN ... 65 II.3.3.2 PROGRAMAS DE APOYO A LOS USUARIOS TRADICIONALES DEL FUEGO ... 66
II.4 4. CARACTERIZACIÓN DE LAS INICIATIVAS PROFESIONALES DE USO DEL FUEGO ... 68
II.4.1 LOS INICIOS EXPERIMENTALES DEL FUEGO PRESCRITO ... 68 II.4.2 DESARROLLO ACTUAL DE LAS INICIATIVAS DE USO DEL FUEGO: OBJETIVOS DE GESTIÓN Y ESTRUCTURAS PROFESIONALES ... 72 II.4.2.1 GESTIÓN DEL RIESGO DE INCENDIOS FORESTALES ... 73 II.4.2.2 CONSERVACIÓN DE LA NATURALEZA, SILVICULTURA Y GESTIÓN DEL PAISAJE ... 76
II.5 MARCO NORMATIVO PARA EL USO DEL FUEGO ... 82
II.5.1 MARCOS LEGALES REDUCIDOS EN LOS PAISES DEL NORTE DE EUROPA ... 83 II.5.2 MARCOS LEGALES RESTRICTIVOS EN PAÍSES DE LA REGIÓN ATLÁNTICA, CENTROEUROPEA Y DEL ESTE DE EUROPA ... 85 II.5.2.1 MARCO LEGAL EN LOS PAÍSES DEL CENTRO DE EUROPA Y DE LA REGIÓN ATLÁNTICA ... 85 II.5.2.2 MARCO LEGAL PARA EL USO DEL FUEGO EN LOS PAÍSES DEL ESTE DE EUROPA ... 89 II.5.3 MARCO LEGAL EN LOS PAÍSES DEL SUR DE EUROPA: REGULACIÓN DE LA PRÁCTICAS TRADICIONALES Y NUEVAS POLÍTICAS DE USO DEL FUEGO ... 93 II.5.3.1 LA REGULACIÓN DEL USO DEL FUEGO EN ACTIVIDADES RURALES ... 93 II.5.3.2 MARCOS NORMATIVOS ESPECÍFICOS PARA LAS INICIATIVAS PROFESIONALES ... 96
II.6 FACTORES COADYUVANTES Y LIMITACIONES PARA EL USO DEL FUEGO COMO HERRAMIENTA DE GESTIÓN ... 100 II.7 REFERENCIAS ... 109
II.1 INTRODUCCIÓN
La técnica del fuego prescrito fue introducida en los países del sur de Europa (Portugal, Francia y España) a inicios de la década de los ochenta, cuarenta años después de que el Servicio Forestal de Estados Unidos introdujera esta técnica en los bosques de sur del país (Wright y Bailey, 1982). Considerando el carácter predominantemente cultural del fuego en Europa, la introducción del fuego prescrito no intentó reproducir el régimen natural del fuego en ecosistemas dependientes del mismo, como ocurría en Estados Unidos o Australia (Pausas y Keely, 2009). Los objetivos para su aplicación en Europa estuvieron orientados a emplear esta técnica en substitución de aprovechamientos tradicionales, cuyo abandono había desencadenado procesos de colonización espontánea de la vegetación con consecuencias negativas para el mantenimiento de las estructuras de paisaje y para el equilibrio de ciertos hábitats de fauna y flora. Además, estos procesos habían significado un incremento del riesgo de incendios asociado a la continuidad espacial del combustible forestal (Rego, 1992). La técnica del fuego prescrito resultaba igualmente interesante para transferir los principios de la ecología del fuego a aquellos ecosistemas, en los que podía tener efectos positivos para su estabilización, biodiversidad o productividad (Goldammer et al., 2010). Se trataba de ecosistemas que se habían adaptado a la presencia del fuego antropogénico a lo largo de los tiempos o habían sido influenciados por el fuego de origen natural, como el caso de la región boreal (Niklasson y Granström, 2004).
Por otra parte, y a pesar del abandono progresivo de las prácticas tradicionales de quema que tuvo lugar en el continente durante los siglos XIX y XX, el uso del fuego persistió como una herramienta fundamental para el mantenimiento de actividades agroforestales en algunas regiones rurales del sur y este de Europa. La solución a los conflictos ocasionados por estas prácticas se convirtió, igualmente, en un objetivo de los programas de uso del fuego cuyo fin era reducir el número de incendios originados por estas causas (quemas controladas). Este tipo de iniciativas fueron llevadas a cabo con una mayor o menor integración de los usuarios tradicionales o bien de forma independiente, formando equipos profesionales de quema (Ribet, 2009).
Actualmente el empleo del fuego como herramienta de gestión (fuego prescrito y quemas controladas) en Europa se encuentra más extendido en Portugal, Francia y, en menor medida, España. Éstos han sido los primeros países que han logrado introducir políticas de uso del fuego en el ámbito europeo con marcos legislativos propios y sistemas nacionales de acreditación profesional para la aplicación de estas técnicas. Mientras tanto, en el resto de países europeos, las técnicas de uso del fuego se aplican de forma todavía esporádica y en el caso de los países del centro y norte de Europa, salvo excepciones, su empleo se mantiene aún en el plano experimental. Entre los posibles factores limitantes para su desarrollo figuran los marcos legales restrictivos, las estructuras territoriales complejas, la falta de experiencia entre los profesionales o una percepción negativa por parte de la opinión pública (Xanthoupoulos et al., 2006).
Este primer capítulo aborda la dimensión europea del tema de investigación con el objetivo principal de contextualizar y caracterizar las prácticas y normativas del uso del fuego en Europa, desde el punto de vista cultural y de la gestión. Para ello, se abordan no sólo las
cuestiones que atañen directamente a la aplicación del uso del fuego como técnica innovadora de gestión, sino también su estudio en el marco de una larga tradición de su empleo como herramienta cultural que, aún hoy, sigue utilizándose en muchas áreas rurales de Europa. Con esta finalidad, el capítulo presenta un análisis comparativo a escala nacional y a escala de los grandes conjuntos regionales europeos centrado en:
Determinar la evolución del uso tradicional del fuego y valorar su incidencia en la configuración de los paisajes culturales europeos, así como los problemas actuales que rodean estas prácticas en un contexto socioeconómico cambiante.
Caracterizar los programas e iniciativas profesionales de uso del fuego (quemas controladas y fuego prescrito) propuestos tanto en el ámbito de la gestión, como en el marco de proyectos de investigación.
Determinar la consideración legal de uso del fuego tradicional y de las técnicas profesionales en el marco normativo nacional y regional de los países europeos. Realizar un diagnóstico de la diversidad de situaciones, problemas y retos existentes
tanto a escala europea, como en cada uno de los grandes conjuntos regionales definidos. II.2 MATERIAL Y MÉTODOS II.2.1 FUENTES DE INFORMACIÓN II.2.1.1 FUENTES BIBLIOGRÁFICAS Los estudios realizados sobre las prácticas de uso del fuego en Europa han tenido un carácter parcial hasta la fecha, limitándose a ámbitos específicos de diferente escala, como la región templada‐boreal en Eurasia (Goldammer y Page, 1997; Goldammer y Bruce, 2004; Goldammer, 2000) y los países del sur de Europa (Botelho y Fernandes, 1997). Una de las primeras etapas de la investigación consistió en la recopilación y revisión de la principal literatura científica relacionada con el uso del fuego en Europa, en lo referido a la práctica tradicional y a su empleo como técnica de gestión. El objetivo fue no sólo poder establecer el estado de la cuestión sobre la materia, sino también sistematizar la información existente e identificar las principales incógnitas sobre el uso del fuego como herramienta de gestión en Europa.
Para abordar el origen del fuego antropogénico y su influencia en los regímenes actuales de fuego, se acudió a fuentes bibliográficas de disciplinas como la Palinología, Antracología o la Paleontología, que han contribuido durante las últimas décadas con numerosas aportaciones en el ámbito europeo e internacional (Conedera et al., 2009; Scott et al., 2000). Estos estudios constituyen fuentes de gran utilidad para una mayor comprensión de la importancia que ha tenido el fuego y, en concreto, su uso por el hombre, en las dinámicas de la formaciones vegetales y en la configuración de los paisajes actuales. Para periodos de estudio más recientes, se consultaron aportaciones de las Ciencias Forestales y Agrarias que
tradicionalmente han abordado el empleo tradicional del fuego desde la perspectiva de los incendios forestales, como una de las principales causas de su origen. También se recurrió a disciplinas propias de las Ciencias Sociales, como la Historia o la Geografía, que han abordado esta cuestión desde la perspectiva evolutiva, considerando aspectos como las causas y consecuencias de su abandono, su incidencia en la transformación del paisaje tradicional y el conflicto existente con los incendios forestales de origen rural. Por otro lado, las aportaciones de disciplinas como la Antropología, la Sociología y la Etnología permitieron profundizar en las técnicas y cultura asociadas a estas prácticas.
En relación al fuego prescrito, se revisaron los resultados obtenidos por los primeros programas de investigación puestos en marcha desde finales de los setenta. Las primeras contribuciones fueron realizadas desde las Ciencias Forestales y Agrarias con objeto de demostrar la posibilidad de adaptar y aplicar esta técnica a las condiciones europeas. Estos estudios estuvieron centrados en determinar los efectos de la técnica sobre los diferentes componentes del ecosistema (suelo, vegetación, etc.). No obstante, durante la última década, los proyectos de investigación nacionales y europeos han incorporado nuevas dimensiones y enfoques al estudio del fuego prescrito a través del desarrollo de instrumentos de apoyo a la planificación, decisión y evaluación de las actuaciones y mediante la aplicación de metodologías de análisis de coste‐eficacia. Esto ha supuesto la integración de nuevas aportaciones procedentes de otras disciplinas como las ciencias económicas, políticas y sociales.
II.2.1.2 ENCUESTA A EXPERTOS
Tras la revisión y sistematización de la bibliografía existente en torno al uso del fuego en Europa, se procedió a identificar el estado actual de estas prácticas en los diferentes países y regiones europeas. Para ello, la fuente principal de información fue una encuesta dirigida a expertos, diseñada en el ámbito del proyecto europeo FIRE PARADOX11, cuyo principal objetivo fue recopilar información cualitativa sobre las prácticas y políticas de gestión de uso del fuego en los Estados‐miembros de la Unión Europea. La primera sección de la encuesta estaba compuesta por un total de quince preguntas, abiertas o semiabiertas, sobre el uso del fuego a escala nacional y/o regional en las que se hacía referencia12: Con respecto a la práctica tradicional, al estado actual de uso del fuego y la existencia de documentación escrita relativa a sus usos pasados. 11 Para más información consultar la página web del proyecto: www.fireparadox.org 12 Las respuestas nacionales y regionales a la encuesta realizada a expertos pueden consultarse en el CD‐ ROM adjunto a la tesis doctoral.
Con respecto a las iniciativas profesionales, a los objetivos de gestión, marco institucional, formación requerida al personal encargado de su aplicación y pros y contras de emplear esta técnica en el país o región.
Para ambos tipos de prácticas, a su consideración legal en el marco normativo, la existencia de programas o planes específicos sobre la materia, así como los sistemas de formación y acciones de sensibilización desarrolladas en torno al uso del fuego. En la segunda sección, organizada según un formato tabulado, se pedía a los expertos que indicaran la situación actual del empleo del fuego a escala regional. Para ello se emplearon las Unidades Territoriales y Estadísticas (NUTS, Nomenclature of Territorial Units) definidas por la Comisión Europea, a escala NUTS313 solicitando (Figura II‐1):
En el caso de la práctica tradicional, marcar aquellas regiones donde el fuego seguía siendo utilizando para la mejora de pastos o bien para otros objetivos (ej. quemas agrícolas).
Por lo que respecta a las iniciativas profesionales, indicar la fecha de inicio de su puesta en marcha, diferenciando entre los objetivos de prevención de incendios forestales, los objetivos de conservación de naturaleza y gestión forestal y la categoría de “otros”.
Además de permitir mostrar la distribución del uso del fuego a nivel regional, este segundo fichero sirvió como punto de partida para clasificar las prácticas en función de los objetivos de gestión y del grado de profesionalización. De acuerdo con este segundo criterio, se establecieron tres categorías de clasificación: i) prácticas tradicionales, ii) herramienta para la gestión y iii) uso experimental. 13 La unidad especial NUTS3 corresponde al tercer nivel jerárquico de la Nomenclatura de las Unidades Territoriales y Estadísticas (NUTS). En general corresponden a la unidad administrativa inferior al nivel regional básico en los diferentes estados miembros. En el caso de Holanda, Bélgica y Alemania el nivel regional básico lo constituye el nivel NUTS1, por lo que, para estos países, se adoptó el nivel NUTS2como unidad espacial para el análisis.
Figura II‐1 Fichero de la encuesta empleada para referenciar las prácticas a nivel regional en los Estados miembros de la Unión Europea
Fuente: Lázaro et al. (2007)
La encuesta fue dirigida, a través del Joint Research Centre (JRC)14 de la Comisión Europea, a los miembros del Grupo de Expertos en la Prevención de Incendios Forestales (WGFFP, Working Group of Forest Fire Prevention Experts), un grupo de trabajo formado por responsables nacionales de la prevención y extinción de incendios forestales, designados por los Estados miembros y la Comisión Europea15. Este grupo integra a representantes de los Ministerios de Agricultura, Medio Ambiente e Interior de los países miembros. Además, en el proceso de distribución de la encuesta y de la recopilación de la información, se tuvo en cuenta el sistema de organización de los países, ya fuera centralizado o descentralizado. En el caso de los países descentralizados, las encuestas fueron también enviadas a las administraciones regionales a través de los representantes nacionales del WGFFP16. Las respuestas se recopilaron entre diciembre de 2006 a diciembre de 2008, obteniendo un total de 12 respuestas nacionales (Bulgaria, Chipre, Eslovenia, España, Francia, Grecia, Italia,
14
El Joint Research Centre es un organismo integrado en la Comisión Europea, cuya misión es la de proporcionar apoyo científico y técnico para el desarrollo de políticas de la Unión Europea.
15
La composición del WGFFP es variable y no todos los países se encuentran representados por la diferente incidencia de los incendios forestales en Europa. Para el envío de las encuestas, se empleó el listado de direcciones de los asistentes a la última reunión del grupo de expertos, que tuvo lugar el 24 de marzo de 2006 en Bruselas y en la que participaron un total de 17 países (Austria, Bulgaria, Chipre, Alemania, Grecia, Eslovenia, España, Finlandia, Francia, Croacia, Hungría, Italia, Lituania, Letonia, Polonia, Portugal y Suecia) http://ec.europa.eu/environment/forests/wgffp.htm
16
Mientras que en el caso de España, se consiguió cubrir todo el espectro territorial para las diecisiete comunidades autónomas, en el caso de Italia, únicamente se cubrieron dos regiones tomadas como ejemplo de la variedad regional del país.
Lituania, Letonia, Polonia, Portugal y Suecia) y 20 respuestas regionales (Italia y España) (Cuadro II‐1).
La falta de respuesta por parte de algunos de los representantes del WGFFP, así como la ausencia de representación de algunos Estados miembros dentro del grupo de expertos, requirió acudir a fuentes de información adicionales, formadas por grupos de investigación sobre ecología del fuego y representantes de administraciones con competencias en la gestión de incendios forestales (Cuadro II‐1). Estas fuentes permitieron además llevar a cabo un proceso de validación de las respuestas obtenidas a través del grupo de expertos con el apoyo de los gestores e investigadores. En algunos casos, incluso se pudo realizar una actualización de los datos recopilados, dado que el rápido progreso de esta práctica durante los últimos años provocaba el desfase inmediato de la información.
Cuadro II‐1 Fuentes y fechas clave en la recepción de las respuestas de las encuestas
PAIS DESTINATARIOS DE LA ENCUESTA RESPUESTA
NACIONAL
RESPUESTA REGIONAL
AÑO
ALEMANIA Global Fire Monitoring Centre (GFMC)/Universidad de Friburgo
1 No 2006‐2007,
Actualización 2008
BULGARIA WGFFP: Servicio Forestal Nacional 1 No 2006‐2007
CHIPRE WGFFP: Servicio Forestal Nacional 1 No 2006‐2007
ESLOVENIA WGFFP: Servicio Nacional de Protección Civil 1 No 2006‐2007, actualización 2008 ESPAÑA WGFFP: Servicio Forestal Nacional Autoridades Regionales: Servicios Forestales y de Protección Civil 1 18 2006‐2007 FRANCIA WGFFP: Servicio Forestal Nacional Red Nacional de Fuego Prescrito (RBD) 1 No 2006‐2007, Actualización 2008 GRECIA WGFFP: Servicio Forestal Nacional Laboratorio de Pastos y Forrajes. Universidad de Thessaloniki 1 No 2006‐2007, Actualización 2008 ITALIA WGFFP: Servicio Forestal Nacional Autoridades Regionales: Servicios Forestales (Sardegna y Sicilia)
Agroselviter. Universidad de Torino Facultad de Ciencias Agrarias. Universidad de Padova
Facultad de Ciencias Agrarias.
1 2 2006‐2007,
Actualización 2008
Universidad de Florencia
Facultad de Ciencias Agrarias. Universidad de Nápoles
LETONIA WGFFP: Servicio Forestal Nacional 1 No 2006‐2007
LITUANIA WGFFP: Servicio Forestal Nacional 1 No 2006‐2007
NORUEGA The Heathland Centre (Lygra) 1 No 2008
POLONIA WGFFP: Instituto Forestal Nacional 1 No 2006‐2007
PORTUGAL WGFFP: Servicio Forestal Nacional
Forest fire Lab. University of Trás‐os‐ Montes e Alto Douro
1 No 2006‐2007,
actualización 2008
SUECIA WGFFP: Servicio Nacional de Protección Civil
Agencia de Conservación de la Naturaleza. Administración del condado de Vasternorrland
1 No 2006‐2007,
actualización 2008
Fuente: Encuesta a expertos
Para la validación de los resultados de la encuesta, fue fundamental la asistencia y presentación de los mismos en diferentes reuniones científicas de ámbito europeo relacionadas con el objeto de análisis, que tuvieron lugar entre los meses de enero de 2008 y febrero de 2009. Cabe destacar:
“Simposio sobre la gestión del fuego en paisajes culturales y naturales, la conservación de la naturaleza y la gestión forestal en la región Euroasiática templada‐boreal” (25‐27 Enero de 2008, Friburgo, Alemania), que integró a los representantes de la Red Euroasiática de Fuego Prescrito en la Conservación de la Naturaleza17. “XIX Encuentro nacional de la Red Nacional Francesa de Fuego Prescrito: Las quemas prescritas en zonas periurbanas y en espacios turísticos” (21 al 23 de Mayo de 2008, Campamento Militar de Carpiagne, Marseille, France)18. 17 Lázaro, A. 2008. “Collection and mapping of prescribed burning practices in Europe: a first approach”. Symposium on Fire Management in Cultural and Natural Landscapes, Nature Conservation and Forestry in Temperate‐Boreal Eurasia (25‐27 January 2008, Freiburg, Germany). 18 Montiel C. y Lázaro, A. 2008. “Les pratiques du brûlage dirigé en Europe”. XIXe Rencontres des Equipes de Brûlage Dirigé: “Le brûlage dirigé en zones périurbaines et dans les espaces touristiques” (Camp militaire de Carpiagne, 21 au 23 mai 2008)
“I Encuentro Euro‐mediterráneo de Profesionales de Fuego Prescrito” (4 al 8 de Febrero de 2009, Lousa, Portugal) organizado en el ámbito del proyecto integrado europeo de FIRE PARADOX19.
II.2.1.3 FUENTES DOCUMENTALES Y ESTADÍSTICAS
Las fuentes documentales y estadísticas constituyeron una fuente de información adicional para completar y apoyar los resultados obtenidos a partir de la encuesta y la revisión bibliográfica. Para la técnica de fuego prescrito y las quemas controladas, se manejaron los informes anuales de actividad elaborados por los servicios forestales y de protección civil de países mediterráneos (España, Portugal y Francia), así como memorias redactadas en el ámbito de proyectos de investigación relacionados con la gestión de los incendios forestales y/o el uso del fuego prescrito (ej. EU FIRETORCH o EU FIREPARADOX) y la conservación de la naturaleza (ej. EU LIFE Naturaleza y Medio Ambiente). También se consultaron los documentos de trabajo, presentaciones y actas de las reuniones mantenidas por las redes de expertos científicos y profesionales, como la Red Nacional Francesa de Fuego Prescrito o la Red Euroasiática de Fuego Prescrito en la Conservación de la Naturaleza.
Además, para profundizar en iniciativas concretas de gestión y experimentación, se contó con las fichas de los sitios piloto de la red demostrativa de fuego prescrito en Europa, cuya elaboración fue iniciada por el Global Fire Monitoring Center en el ámbito de la Red