Génesis de la cooperación internacional al desarrollo

De acuerdo a los miembros del denominado “Proyecto Modernidad/Colonialidad/Descolonialidad”34 _{la idea de “desarrollo”}

encuentra sus inicios en la expansión colonialista europea. A partir del descubrimiento de América, los europeos extendieron su propia concepción de organización del tiempo y el espacio a todas las civilizaciones y pueblos del mundo, iniciándose la constitución colonial de los saberes, de los lenguajes, de la memoria y del imaginario.

Lo que prima en el mundo occidental es entonces una narrativa excluyente que presenta lo europeo simultáneamente como el centro geográfico y la culminación del movimiento temporal. La historia europea, que toma a las culturas griega y romana como propias, se presenta como “natural”, como “dada” en la vida cotidiana de los pueblos colonizados. Existe un metarelato universal que indica que los pueblos deben pasan de lo primitivo a lo tradicional y luego a lo moderno, siendo la sociedad liberal europea el punto de llegada al cual las culturas deben elevarse si no quieren desaparecer.

Esta historia lineal se representa en un mito por el cual la civilización moderna occidental se considera la más desarrollada y esta superioridad la obliga moralmente a llevar el desarrollo a los pueblos más primitivos, a los bárbaros. Es así que se plantea la "falacia desarrollista". De acuerdo con la misma, los pueblos deberían seguir las etapas de desarrollo que se desenvolvieron en Europa, cumpliendo así con un

34 _{En este grupo, que plantea la colonialidad del poder y del saber (eurocentrismo), se}

destacan Enrique Dussel, Aníbal Quijano, Walter D. Mignolo, Edgardo Lander y Fernando Coronil, entre otros.

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progreso lineal hacia etapas superiores a través del avance tecnológico, tal como plante la ciencia clásica (Dussel, 2000).

Si bien de acuerdo a esta visión eurocéntrica la división entre naciones/pueblos “desarrollados” y “subdesarrollados” se remonta al siglo XVI, la idea de “desarrollo” se estableció firmemente a mediados del siglo XX. El contexto fue la primera ola de descolonización que tuvo lugar tras la Segunda Guerra Mundial y la aplicación del Plan Marshall estadounidense para reconstruir a Europa. A partir de ese momento:

“(…) parecía que todo lo que los países pobres debían hacer era emular a los países ricos, siguiendo en líneas generales el mismo camino de desarrollo en dirección de un destino parecido. De hecho, se pensaba que los países más pobres serían capaces de hacerlo de forma todavía más rápida” (Lopes, 2005: 73).

Cabe señalar que en este período estaban en boga entre los teóricos económicos las ideas relativas a las etapas de desarrollo. W. W. Rostow presentó uno de los esquemas más conocidos sobre las etapas de crecimiento sobre la base de una secuencia lineal de momentos por los cuales atraviesan todas las sociedades hasta llegar a lo que él considera la etapa superior moderna: la sociedad de consumo de masas “The form of this generalization is a set of stages of growth, which can be designated as follows: the traditional society; the preconditions for take-off; the take-off; the drive to maturity; the age of high mass consumption” (Rostow, 1959: 1).

En un primer momento se comenzó a hablar “asistencia al desarrollo” para nombrar a los programas y proyectos que implicaban la transferencia de recursos y habilidades. Sin embargo, dado que muchos de los profesionales del área consideraban que la “asistencia” aludía a la desigualdad, se comenzó a hablar de “cooperación al desarrollo” unos años después (Lopes, 2005).

Se partía de la idea de que de que los países en desarrollo presentaban “debilidades” en la gestión pública y en la movilización de recursos para lograr el desarrollo económico y social y que los países desarrollados podían contribuir superar esta situación. La cooperación Norte-Sur se comenzó a desplegar entonces como las recetas y paquetes de ayuda que contenían aquello que los países desarrollados

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consideraban qué era lo que necesitaban los países del Sur para alcanzar las etapas de progreso superior. Esto implicó la exclusión de los países receptores de las decisiones sobre el contenido y la forma de la cooperación recibida.

De acuerdo con Montúfar (2004: 246), la AOD funcionó como un mecanismo por el cual los países más poderosos influyeron en el proceso de cambio o “modernización” de los estados calificados como “ no desarrollados” a través de la “institucionalización de un conjunto de normas y principios que determinaron el comportamiento interno e internacional de los mismos”.

De allí deviene la idea de “verticalidad” de la cooperación brindada, que bajaba desde arriba, desde el Norte, hacia el Sur subdesarrollado, que se encontraba más “abajo” en las etapas de desarrollo. Es en este sentido que en la actualidad se alude a la AOD como “cooperación vertical” y a la CTPD como “cooperación horizontal”, dado que tiene lugar entre países de un estadio de “subdesarrollo similar”.

En efecto, el régimen de CID35 se estructuró a partir de la división entre países desarrollados que brindan cooperación y los países en desarrollo que la reciben y se institucionalizó con la creación en 1961 del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) en el seno de la OCDE que reúne a países dadores y organismos multilaterales internacionales36_.

35 _{Se entiende que la CID configura un régimen en los términos de Krasner (1983). El}

régimen de CID “comprende un conjunto de actividades de colaboración llevadas a cabo por los más diversos actores de la sociedad internacional, ya sean públicos o privados, procedentes de países desarrollados o en desarrollo, caracterizadas por cierto grado de coordinación, coherencia y complementariedad entre sí, en el marco de determinados objetivos, normas, procedimientos, reglas y procesos de decisión y acción no vinculantes, en tanto los mismos dependen de la voluntad política y financiera de sus promotores. Dicho conjunto de actividades tienen como propósito coadyuvar al mejoramiento del bienestar de algún grupo poblacional, sector específico o región particular (SELA: 2010: 8).

36 _{Los actuales miembros del CAD son 29: Alemania, Australia, Austria, Bélgica, Canadá,}

Corea del Sur, Dinamarca, Eslovenia, España, Estados Unidos, Finlandia, Francia, Grecia, Irlanda, Islandia, Italia, Japón, Luxemburgo, Noruega, Nueva Zelanda, Países Bajos, Polonia, Portugal, el Reino Unido, República Checa, República Eslovaca, Suecia, Suiza y la Unión Europea. Todos los demás miembros de la OCDE participan en el CAD como observadores, así como también el Banco Mundial, el FMI, el PNUD, el Banco Africano de Desarrollo, el Banco Asiático de Desarrollo y el Banco Interamericano de Desarrollo.

Para ser aceptado como miembro, un Estado debe actualmente presentar estrategias, políticas y marcos institucionales adecuados para la cooperación al desarrollo, así como

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Al mismo tiempo que se creó el CAD, se comenzaron a crear los organismos nacionales a cargo de la cooperación con los países en desarrollo, tales como la Oficina de Ayuda Externa de Canadá (1960), la Agencia para el Desarrollo Internacional (USAID) de Estados Unidos (1961)37_{, el Ministerio de Cooperación de Francia (1961), el Ministerio}

para la Cooperación Económica de Alemania (1961) y la Agencia de Cooperación Técnica Extranjera de Japón (1961).

Una década después, en el CAD se definieron formalmente los parámetros para definir qué se considera Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) en el año 1971. De acuerdo con la CAD, se considera AOD todo flujo de dinero que las agencias oficiales (gobiernos locales o estatales) y/o sus agencias destinan a países en desarrollo y a las instituciones multilaterales, en tanto promuevan el desarrollo económico y el bienestar de los pueblos, sean de carácter concesionario y/o contengan un elemento de subvención de al menos el 25%. Es decir, se considera “ayuda” tanto a la ejecución de proyectos técnicos y científicos tecnológicos como a las ayudas y políticas tendientes a mejorar las condiciones comerciales y financieras de los países en desarrollo, la ayuda humanitaria, las condonaciones de deuda y los aportes a organismos multilaterales que ejecutan programas de desarrollo en el Sur.

Dicha definición fue clave para calcular si los países oferentes alcanzan el compromiso asumido en Naciones Unidas un año antes (1970) de destinar el 0,7% de su PBI a la AOD, lo cual escasamente se ha cumplido a lo largo de la historia38_.

En cuanto a la función del la cooperación Norte-Sur en el sistema internacional, puede decirse que junto a su misión principal -contribuir al desarrollo de los países del entonces denominado Tercer Mundo- ha jugado un papel esencial en la configuración de la distribución del poder mundial. De este modo:

dar cuenta de su compromiso con la AOD –destinando más del 0,2% de su PBI o más de 100 millones de dólares; y poseer un sistema de monitoreo y evaluación por resultados.

37 _{Ese mismo año, el presidente John Kennedy lanza la “Alianza para el Progreso”, un}

programa de cooperación dirigido a América Latina con el propósito explícito de mejorar la calidad de vida de sus habitantes e implícito de contrarrestar el modelo de la revolución comunista cubana.

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“más que un simple conjunto de transacciones técnicas y financieras entre países pobres y ricos, motivadas por el altruismo o el interés económico, debe ser entendida como una fuerza determinante en el período de la posguerra que ha modelado, tanto la forma y estructura interna de los Estados de los países receptores de asistencia, como el carácter de su vinculación al orden internacional” (Montúfar, 2004: 250).

Desde su aparición en el sistema internacional, la AOD estuvo concebida como un instrumento blando de poder para responder a diferentes motivaciones de los países del Norte. Entre ellas se destacan los intereses económicos -relacionados con el comercio o las inversiones- , los políticos –posiciones de política exterior y de orden internacional- y los estratégicos –como elemento de trueque por apoyo militar y/o ubicación de los países receptores en las áreas de influencia (Antonini y Hirst, 2009).

De este modo, la contención al comunismo y el surgimiento de la ayuda externa estuvieron relacionados entre sí. Tras el período de descolonización de África y Asia, la AOD fluyó desde las ex metrópolis y desde Estados Unidos respondiendo al patrón del orden bipolar. Se promovían entonces los modelos ideológicos a través de los proyectos de cooperación y se procuraba que el desarrollo se diera por vías que respetaran el orden vigente promovido por el bloque occidental.

En el caso de las ex colonias francesas, por ejemplo, París implementó accords de coopération donde los gobiernos africanos reforzaban sus vínculos dependientes con el gobierno francés otorgándole acceso privilegiado a los mercados y recursos naturales y acompañamiento político a cambio de asistencia técnica y militar (Taylor, 2010).

Asimismo, nuevamente en el caso de África se puede observar que durante la Guerra Fría la política estadounidense hacia los países del continente estuvo orientada por la más estricta realpolitik, dejando de lado la promoción de la democracia y los derechos humanos.

“Indeed, the dynamics of the Cold War inspired a cynical approach to aid: in 1973, 22 percent of American bilateral aid

38 _{De los 29 miembros, a 2012 sólo 5 cumplieron la meta del 0,7% del PBI: Dinamarca,}

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was for political and strategic purposes, and 78 percent for development. By 1985, 67 percent was for political and strategic purposes and only 33 percent was for development” (Taylor, 2010: 31).

En un estudio que analiza las motivaciones de los países industrializados democráticos para cooperar con los el Sur y en particular con África entre los ochenta y mediados de los noventa, se halló evidencia empírica de los vínculos estrechos entre los intereses de política exterior de Francia, Japón, Suiza y Estados Unidos y su política de ayuda externa. Entre las principales motivaciones, se indicaron los intereses ideológicos, estratégicos y comerciales en detrimento de los discursos humanistas y altruistas desplegados desde los gobiernos (Schraeder et. al.,1998).

Tras la caída del muro de Berlín y el fin dela competencia estratégica por África entre los dos súper poderes, la ayuda al desarrollo de los países desarrollados fue brindada a cambio de condicionalidades referidas a la aplicación de políticas neoliberales. Tal como subraya Taylor, “all western actors, not just the United States, seized on the opportunities afforded by the ‘End of the History’ to demand that liberal values be implemented in Africa in return for aid and assistance” (2010: 31). De este modo, los ingleses bajo el gobierno de Tony Blair introdujeron una política de condicionalidades en la cual la ayuda prestada estaba directamente vinculada con las reformas solicitadas a los gobiernos africanos.

Estas condicionalidades estuvieron fuertemente ligadas a lo que se denominó la “fatiga de la ayuda”. La misma aludía a la desazón de los donantes ante el incumplimiento de los resultados y metas de largo plazo previstos tras las intervenciones de AOD. De acuerdo a Kanbur (2000), África estuvo en el corazón del debate sobre la eficacia de la ayuda y el rol de las condicionalidades:

“Despite massive aid, with inflows far exceeding debt servicing outflows, and despite much resented conditionality on this aid, Africa has failed to achieve significant progress in the well being of its population (…) Africa is the test case. It is the last remaining region of the world where official aid inflows outstrip private capital inflows, and they do so by a large margin even after debt service outflows have been netted out. Africa is

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aid dependent, some African countries grotesquely so, not only in terms of the quantity of aid but in terms of the institutional mechanisms of this aid flow. And, at least for now, this massive quantity of aid does not seem to be helping African development” (Kanbur, 2000: 2).

Estas críticas hacia la falta de eficacia y eficiencia tuvieron lugar en el contexto del fin de la Guerra Fría, motivo por el cual los intereses geopolíticos e ideológicos que impulsaban al occidente desarrollado a brindar cooperación en el Sur se desvanecían. En este marco, si bien fueron numerosos los análisis que predecían la caída en la AOD, los flujos de ayuda de la CAD se mantuvieron estables, pero con la emergencia de observaciones sobre sus resultados e impactos.

2.2 La actualidad del régimen de cooperación internacional al