La garantía de los derechos sociales en el contexto Latinoamericano

El análisis precedente permite concluir que la región se encuentra todavía lejos de haberlos hecho efectivos para la totalidad de sus titulares. En muchos casos, la causa no se encuentra en la carencia de recursos, razón que los instrumentos jurídicos internacionales consideran como condición necesaria, sino en la mala asignación de los mismos, o en la equivocada orientación de políticas y programas que, manejadas de otra manera, podrían conducir a la efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales. Conviene centrar el análisis en algunas dimensiones fuertemente relacionadas con la subsistencia: el mantenimiento de un nivel de vida adecuado, el derecho al trabajo, el derecho a la seguridad social —considerado por algunos como el “alma” de los derechos económicos, sociales y culturales—, y los derechos a la alimentación, a la salud y a la educación.

En cuanto al reconocimiento y vigencia de los derechos económicos, sociales y culturales, encontramos el punto de partida del sistema interamericano de protección de los Derechos Humanos, como ya ha quedado esbozado, con la adopción el año de 1948, de la Carta de la Organización de Estados Americanos, la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre y la Carta Internacional Americana de Garantías Sociales.

En relación con los derechos económicos, sociales y culturales se debe señalar que la Carta de la OEA, consagró algunas disposiciones concretas sobre ellos, como son las contenidas en los capítulos IV denominados “Normas sobre educación ciencia y cultura y, VI denominado “Normas Sociales”. Además, en el capítulo VII se identificaron metas hacia las cuales deberían orientarse las políticas económicas de los Estados y, en el IX se estableció el compromiso que éstos asumen en materia de educación, ciencia y cultura. Se trata, por tanto, de presupuestos para su exigibilidad y garantía.

Por su parte, la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, incluyó junto a los derechos civiles y políticos clásicos, algunos derechos de contenido económico, social y cultural; y, como se ha dicho anteriormente, ha adquirido fuerza obligatoria merced a la jurisprudencia de la Corte Interamericana de San José de Costa Rica. En cambio, la Carta Internacional Americana de Garantías Sociales, tan sólo recogió normas orientadas a proteger al trabajador, sin hacer referencia a las personas en general.

A mediados de 1978, entró en vigor la Convención Americana sobre Derechos Humanos de 1969, conocida como Pacto de San José de Costa Rica, pero sólo se limitó en el ámbito de los derechos económicos sociales y culturales disponer sobre el desarrollo progresivo (art.26) de éstos a la luz de las normas pertinentes de la Carta de la OEA. Desde este punto de vista, los términos genéricos del artículo 26 de la Convención Americana han provocado que, en la praxis, por un lado la Comisión y los peticionarios hayan hecho escaso uso del mismo y, por otro, que la Corte Interamericana se haya mostrado reticente a su aplicación en casos concretos.

Como ya se dijo, la Comisión Interamericana aplicó por primera vez el artículo 26, concluyendo su violación, en el caso Víctor García Fajardo y otros vs.

Nicaragua, de 11 de octubre de 2001. Más tarde, y profundizando en la temática

de las garantías, en el caso Jorge Odir Miranda Cortez y otros vs. El Salvador, 27 personas portadoras del virus de VIH-SIDA, denunciaron al Estado salvadoreño por violación del derecho a la salud, entre otros, porque no les habían suministrado la medicación necesaria para impedirles la muerte y mejorarles su calidad de vida. Sobre la base de estos hechos, la denuncia presentada alegaba la vulneración del artículo 26 de la Convención Americana, y fue declarada admisible por la Comisión Interamericana, al considerar que los hechos tendían a caracterizar la violación de esta disposición.154 Ello no obstante, en su Informe de Fondo Nº 27/09, del 20 de marzo de 2009, la Comisión consideró que el Estado había acreditado la adopción de medidas y, en consecuencia, concluyó que no hubo violación155.

La Comisión Interamericana declaró asimismo la admisibilidad de la aplicación del artículo 26 de la Convención en el caso Jesús Manuel Naranjo

Cárdenas y otros (Jubilados de la empresa venezolana de aviación Viasa) vs. Venezuela, cuyo informe de fondo aún está pendiente. En este caso se alegó “el

incumplimiento de dos fallos judiciales dictados por tribunales internos en los que

154

Comisión Interamericana de Derechos Humanos: Caso Jorge Odir Miranda Cortez y otros vs El

Salvador. Informe N 29/01. Caso 12.249. 7 de marzo de 2001.

155 _{Ibidem., párrafos 108-109: “[…] En el presente caso, el Estado acreditó —a satisfacción de la}

Comisión Interamericana — que había tomado las medidas razonablemente a su alcance para ofrecer el tratamiento médico a las personas incluidas en el expediente. La Comisión estima que las acciones del Estado fueron suficientemente expeditas, dentro de las circunstancias, para cumplir dicho objetivo de manera eficaz. No es posible hablar, por lo tanto, de alguna violación directa del derecho a la salud de Jorge Odir Miranda Cortez o de las otras 26 personas identificadas en el Caso 12.249, como hubiera sucedido, por ejemplo, si se demostrara que el Estado se negó a atender a alguno de ellos. Más aun, en el desarrollo del trámite los servicios de salud salvadoreños fueron ampliando la cobertura en forma gratuita a otras personas infectadas con el VIH/SIDA, previo análisis médico. Tampoco se ha alegado que hubiera alguna regresión en el sentido de dejar de conceder algún beneficio a alguno de ellos que tuvieran con anterioridad […] En atención a todas las consideraciones que anteceden, la CIDH concluye que el Estado salvadoreño no violó el derecho a la salud de Jorge Odir Miranda Cortez ni de las otras 26 personas incluidas en el expediente. La Comisión Interamericana concluye, por lo tanto, que el Estado salvadoreño no ha violado el artículo 26 de la Convención Americana en perjuicio de dichas personas, interpretado a la luz del artículo 29 del instrumento internacional citado”.

se ampara el derecho a la seguridad social de las presuntas víctimas”156

. Al respecto, afirmó que los hechos alegados podrían caracterizar el incumplimiento de las obligaciones del Estado en relación con lo estipulado en el artículo 26 de la CADH, por lo que declaró su admisibilidad de acuerdo con lo establecido en el artículo 47.b).

Abordando ahora la actividad de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, el caso Cinco Pensionistas vs. Perú es el pionero en materia de aplicación del reiterado precepto. En efecto, la Comisión y los representantes de las víctimas alegaron directamente la aplicación y violación del artículo 26 de la Convención. En esa primera ocasión, la Corte rechazó las alegaciones argumentando que: “[…] Los derechos económicos, sociales y culturales tienen una dimensión tanto individual como colectiva. Su desarrollo progresivo, sobre el cual ya se ha pronunciado el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas,157 se debe medir, en el criterio de este Tribunal, en función de la creciente cobertura de los derechos económicos, sociales y culturales en general, y del derecho a la seguridad social y a la pensión en particular, sobre el conjunto de la población, teniendo presentes los imperativos de la equidad social, y no en función de las circunstancias de un muy limitado grupo de pensionistas no necesariamente representativos de la situación general prevaleciente”158

.

En asuntos posteriores, como el del Instituto de Reeducación del Menor”vs.

Paraguay159, Acevedo Jaramillo vs. Perú,160 y Trabajadores Cesados del

156

Comisión Interamericana de Derechos Humanos: Caso Jesús Manuel Naranjo Cárdenas y

otros (jubilados de la empresa venezolana Viasa) vs. Venezuela. Informe de admisibilidad 70/04.

Petición 667/01. 13 de octubre de 2004. Párr. 1

157

U.N. Doc. E/1991/23, Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, Observación General No. 3: La índole de las obligaciones de los Estados Partes (párrafo 1 del artículo 2 del Pacto), adoptada en el Quinto Período de Sesiones, 1990, punto 9.

158

Corte Interamericana de Derechos Humanos: Caso cinco pensionistas vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de febrero de 2003. Párr. 147.

159

Corte Interamericana de Derechos Humanos: Caso Instituto de Reeducación del menor Vs.

Paraguay. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de

septiembre de 2004. Párr. 255

160

Corte Interamericana de Derechos Humanos: Caso Acevedo Jaramillo Vs. Perú. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 7 de febrero de 2006. Párr. 285.

Congreso vs. Perú161, las representaciones procesales de los perjudicados alegaron la vulneración directa del artículo 26. Aun así, la Corte de Costa Rica echó por tierra aquellos argumentos. Es evidente que la Corte no ha sido muy meticulosa al momento de desarrollar su criterio para desestimar la violación del artículo 26, toda vez que en los asuntos antes citados, sostuvo que al haber considerado dicha disposición en el análisis de otra alegación, no era necesario pronunciarse al respecto. Por estas y otras razones, de las oportunidades en que hasta ahora se ha alegado el incumplimiento de la obligación contenida en el artículo 26 de la CADH, la Corte no ha declarado nunca la violación de esta cláusula, aunque sí ha hecho cierto uso de la misma, a raíz de un cambio de estrategia de la Comisión. En concreto, en el caso de la Comunidad Yakye Axa

vs. Paraguay, la Comisión solicitó usar el artículo 26 por interpretación —no su

aplicación—, a fin de dotar de contenido a los derechos civiles y políticos de la Convención Americana que se consideraban vulnerados162.

Conforme a lo anterior, y a efectos de “establecer si el Estado generó condiciones que agudizaron las dificultades de acceso a una vida digna de los miembros de la Comunidad Yakye Axa y si, en ese contexto, adoptó las medidas positivas apropiadas para satisfacer esa obligación”, la Corte se valió de las obligaciones derivadas del artículo 4 de la Convención Americana (derecho a la vida), en relación con el deber general de garantía (artículo 1.1 de la Convención Americana) y con el deber de desarrollo progresivo (artículo 26 de la Convención), entre otras normas que conforman el corpus juris internacional. Sobre este soporte, la Corte declaró, por unanimidad, que Paraguay había violado el derecho a la vida consagrado en el artículo 4.1 de la Convención163.

161

Corte Interamericana de Derechos Humanos: Caso Trabajadores Cesados del Congreso

(Aguado Alfaro y Otros) vs. Perú. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas.

Sentencia de 7 de 24 de noviembre de 2006. Párr. 136.

162

Corte IDH. Caso Comunidad Indígena Yakye Axa vs. Paraguay. Párr 157: En su alegación referida a la violación del derecho a la vida, la Comisión señaló que: “[…] e) la situación de riesgo o vulnerabilidad de la Comunidad Indígena Yakye Axa ha sido creada por la negligencia del Estado, lo cual no ha sido cuestionado; por el contrario, el propio Estado declaró en 1999 en “estado de emergencia a la Comunidad”. Esta negligencia se produjo en un contexto en que el Paraguay tiene el deber de garantizar las condiciones necesarias para la consecución de una vida digna, un deber que es subrayado por el compromiso recogido en el artículo 26 de la Convención Americana, de adoptar medidas apropiadas para alcanzar la completa realización de los derechos sociales. Sin embargo, a través de la omisión en sus políticas de salud, el Estado disminuyó el goce de los miembros de la Comunidad Yakye Axa de las condiciones mínimas en el campo sanitario, alimenticio y habitacional”.

163

Como balance de la puesta en marcha de estas garantías esenciales (Comisión y Corte Interamericanas de Derechos Humanos), podemos concluir que la utilización del artículo 26 de la Convención ha sido una tarea muy limitada en el trabajo de la Comisión y de la Corte de San José. Ahora bien, entendemos que esta disposición ofrece posibilidades más amplias de protección que pueden aprovecharse en la medida en que los casos que lleguen a su conocimiento, sean fundamentados en su vulneración ajustándose al contenido estricto de la misma y que de esta misma forma sea analizada la alegación. Puede así,, concluirse, con Burgorgue-Larsen, que el sistema interamericano se ha valido de una especie de protección “audaz” a través de la “cláusula de progresividad” de los DESC que se encuentra mencionada expressis verbis en el artículo 26 de la Convención americana. Ahora bien, los quid pro quos respecto a esta noción están en el origen del descarte judicial del artículo 26 de la Convención por parte de la Corte. Sin embargo, con la sentencia “de principio” del 1 de julio de 2009, Acevedo

Buendía y otros, la Corte otorgó a la cláusula de progresividad un enfoque

totalmente nuevo, lo que le asegura su justiciabilidad. Este sentencia revela un giro clave en la jurisprudencia de la Corte y permitirá, sin duda, desarrollos y enriquecimientos futuros del case law interamericano en materia de derechos económicos y sociales164.

En el plano normativo, y para reforzar la indivisibilidad y la fuerza expansiva del artículo 26 de la Convención Americana, en 1988, se adoptó el Protocolo Adicional de la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales. Dicho texto reconoce la estrecha relación que existe entre la vigencia de los derechos económicos, sociales y culturales y la de los derechos civiles y políticos, en cuanto a que estas diferentes categorías de derechos constituyen un todo indisoluble que encuentra su base en el reconocimiento de la divinidad de la persona humana, por lo cual exige una tutela y promoción permanente con el objeto de lograr su vigencia plena, sin que jamás pueda justificarse la violación de unos en aras de la realización de otros.

164 _{Burgorgue-Larsen, Laurence, “Los derechos económicos y sociales en la jurisprudencia de la}

En su parte dispositiva el Protocolo reproduce, en términos similares al Pacto de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la obligación de los Estados de tomar medidas necesarias hasta el máximo de sus recursos disponibles a fin de lograr progresivamente la realización de los derechos económicos, sociales y culturales (art.1). Su artículo segundo agrega la obligación de adoptar disposiciones de derecho interno para garantizar el ejercicio de los derechos económicos, sociales y culturales. Este Protocolo, también conocido como Protocolo de San Salvador, presenta la posibilidad de abrir nuevas e importantes vías de acción en relación con los problemas planteados acerca de la exigibilidad de los derechos consagrados en él, toda vez que contempla la aplicación de un sistema de peticiones individuales, regulado de acuerdo con las disposiciones establecidas en la Convención Americana y, prevé, asimismo, la posibilidad de que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos formule a los Estados Partes observaciones y recomendaciones acerca de la situación de tales derechos165.

Finalmente, a partir de la restauración de los gobiernos democráticos en la región, se fue paulatinamente reflejando en las diversas constituciones la integración de instrumentos internacionales de derechos humanos al derecho interno; así, específicamente, en relación con los derechos económicos, sociales y culturales, algunas Constituciones de países latinoamericanos consagran, un título completo a su tratamiento, en otras, la localización exacta de los derechos económicos en los textos constitucionales es ardua, ya que a veces están incluidos en el título de los derechos fundamentales y en otros casos en los títulos sobre régimen económico, los cuales a veces resultan extremadamente amplios; sin embargo, su vigencia constitucional no asegura, como se ha podido constatar a través del tiempo, ni su autoejecución ni su exigibilidad. En efecto, en América Latina la vigencia real y cumplimiento de los derechos económicos, sociales y

Protección de Derechos Sociales (Dirs. Manuel Terol Becerra y Luis Jimena Quesada), Valencia,

Tirant lo Blanch, 2014.

165

Véase Zerbini, Renato Ribeiro Leao: Os direitos económicos, sociais e culturais na AmérIca

Latina e o Protocolo de San Salvador, Porto Alegre, Sergio Antonio Fabris, Editor, 2001. Y, del

mismo autor, confrontando el sistema interamericano com el europeo em matéria de derechos sociales, Zerbini Ribeiro Leao, Renato: La construcción jurisprudencial de los sistemas europeo e

interamericano de protección de los derechos humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales, Porto Alegre, Nuria Fabris Editora, 2009.

culturales están muy lejos de ser efectivos en la realidad. Por consiguiente, más allá de la protección subsidiaria ofrecida por los órganos del sistema interamericano (Comisión y Corte), es primordial que las jurisdicciones internas se impliquen en la aplicación directa de esos estándares internacionales e interamericanos de derechos sociales a través del llamado control de convencionalidad166.

166

A tal efecto, véase el apartado “Rutas de ingreso al sistema interamericano por violación de DESC. Jurisprudencia. Control de Convencionalidad”, en Bazán, Víctor, y Jimena Quesada, Luis:

Derechos económicos, sociales y culturales. Cómo se protegen en América latina y en Europa,

Buenos Aires, Astrea, 2014, especialmente pp. 95-107. Este aspecto lo han abordado de modo más exhaustivo asimismo ambos autores, por separado, en amplias monografías: así, Bazán, Víctor: Control de las Omisiones Inconstitucionales e Inconvencionales. Recurrido por el Derecho y

la Jurisprudencia americanos y europeos, Bogotá, Fundación Konrad Adenauer, 2014, y Jimena

Quesada, Luis: Jurisdicción nacional y control de convencionalidad. A propósito del diálogo judicial