El gasto público en educación en algunos países de América Latina

No es fácil encontrar estimaciones del gasto en educación por estudiante que aseguren la comparabilidad de las cifras entre países. Cada país puede tener su propia forma de medirlo. Felizmente, el Instituto de Estadísticas de

la Unesco lleva adelante un importante esfuerzo para identificar el gasto en educación utilizando las mismas definiciones, con lo cual es posible calcular los ratios de gasto per cápita con la seguridad de que sean comparables.85 _Sin

embargo, estandarizar procedimientos y realizar los cálculos toma tiempo, y por ello los valores del gasto por estudiante se reportan con algunos años de demora. Si se desea tener un mayor número de países, ha de retrocederse en el tiempo. Cuanto más reciente el año que se observe, menor el número de países que han reportado la información. Por esta razón, para esta sección se escogió emplear el año 2013, pues está entre los años con el mayor número de países de América Latina reportados.

En el gráfico 60 se observa el gasto público en educación por estudiante para los niveles de educación primaria (parte superior del gráfico) y secun- daria (parte inferior). Son once y doce países respectivamente. Queda claro que, según el monto del gasto por estudiante, en ambos casos el Perú está en el grupo con más bajo gasto. De los seis países sudamericanos incluidos, el Perú es superado por tres: Brasil, Chile y Colombia. Brasil y Chile gastaron en el 2013 más del doble de lo que gastó el Perú. Comparando con la otra cola de la distribución —la de los países que gastan menos—, el Perú supera a Ecuador y Bolivia por montos relativamente pequeños en el nivel de edu- cación primaria, mientras que en secundaria la diferencia con Ecuador sí es significativa (Bolivia gasta igual o muy poco más que el Perú).

Estos datos sugieren que el camino por recorrer en términos de recursos financieros es relativamente largo, si se compara el esfuerzo del Perú vis a vis el de países vecinos. Sin embargo, si bien los recursos financieros constituyen una condición necesaria, no es suficiente solo incrementarlos.86

85 Véase el sistema de estadísticas y los aspectos metodológicos en <http://data.uis.unesco.org/>.

86 Una pregunta sencilla pero que abre la discusión en una dirección muy necesaria es la siguiente: países como México, Brasil y Chile gastan cerca —si no más— del doble por estudiante. ¿Los resultados en evaluaciones como PISA reflejan una magnitud semejante en las diferencias en, por ejemplo, los puntajes promedio de las pruebas? Preguntas como esta se retomarán más adelante, en este mismo capítulo, cuando se analicen las diferencias entre gastos por estudiante en las diferentes regiones del Perú.

Gráfico 60

Gasto público en educación por estudiante en algunos países de América Latina. 2013

(en dólares constantes corregidos por la paridad del poder de compra)

Fuente: UIS, Unesco Institute for Statistics.

2. La evolución del gasto público del 2005 al 201087

Una mirada a los últimos diecisiete años (1999 al 2015) muestra que, en el Perú, el volumen de los recursos financieros en el presupuesto público, en general, y para la función educación, en particular, creció en términos reales

Dólares constantes en PPC Dólares constantes en PPC 0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500 4000 Educación primaria 0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500 4000 Educación secundaria

Honduras Bolivia Ecuador

Per ú Dominicana Jamaica Colombia México Brasil Chile Costa Rica Guatemala Ecuado r Hondura s Perú Bolivi a Dominican a

Colombia Jamaica México

Chile Brasil

Costa Ric

a

87 Es muy importante advertir que durante el periodo 1999-2015 hubo cambios en el SIAF. Primero, la información de los gobiernos regionales se incorporó paulatinamente del 2005 al 2010; una parte de los distritos se incorporó en el 2007 y la otra en el 2008. Segundo, a partir del 2009 el SIAF se adecúa al sistema de clasificación de cuentas del Fondo Monetario Internacional (FMI). Entendemos que esta adecuación —más la creación del Ministerio de Cultura, que separó en dos la función 9 de «educación y cultura»— llevó a establecer una nueva clasificación en la que «educación» pasó a ser la función 22 y «cultura y deportes» la 23. Otra franja de los cambios está asociada a la introducción de nuevos niveles en el sistema

de manera significativa. Además, crecieron más rápidamente que el PBI en el mismo periodo (gráfico 61). El PBI creció de tal manera que en el 2015 representó 2,4 veces el valor real que había alcanzado en 1999. En el 2015, en cambio, el gasto público total muestra un monto real equivalente a 3,3 veces el de 1999. El presupuesto público para educación se multiplicó por un factor de 2,9 entre inicios y fin del periodo considerado.

Gráfico 61

Evolución del producto bruto interno, gasto público total y en educación. Perú, 1999-2015

(valores constantes del 2007, índice: 1999 = 100)

Fuentes: BCRP y Consulta Amigable del SIAF. Elaboración propia.

Indice de valores reales de 2007

80 100 120 140 160 180 200 200 0 200 1 200 2 200 3 200 4 200 5 200 6 200 7 200 8 200 9 2010 2011 2012 2013 2014 2015 220 240 260 280 300 320 340

PBI Gasto público total Gasto en educación

de clasificación; por ejemplo, en el sistema anterior (esto es, el vigente hasta el 2008 inclusive) no existía la división funcional de la educación básica —que agrupa la básica regular, la especial y la alternativa—, que se introdujo a partir del 2009.

Dados los diferentes comportamientos del crecimiento del gasto pú- blico total, del gasto público en educación y del PBI, es de esperarse que las proporciones que representa el gasto en educación respecto al gasto total y el PBI muestren variaciones. Hasta el 2012, el ratio del gasto en educación respecto al gasto total mostraba, con oscilaciones, una tendencia decreciente, con lo cual el gasto en educación reflejaba una pérdida de importancia relativa en el gasto público total. Sin embargo, desde el 2012 cambia la tendencia y educación gana espacio en el presupuesto público total (gráfico 62). Esta tendencia creciente es mucho más clara en el ratio del gasto en educación respecto al PBI desde el 2011 y el 2012. Toda la primera década, con un PBI creciendo de manera sostenida y vigorosa, el gasto en educación no siempre se

Gráfico 62

Gasto público total y gasto público en educación en términos relativos Perú, 1999-2015 (porcentajes)

Fuentes: BCRP y Consulta Amigable del SIAF. Elaboración propia. Porcentajes 2 2.5 3 3.5 4 4.5 5 0 5 10 15 20 25

Gasto público total respecto al PBI (eje izquierdo) Gasto público en educación respecto al total (eje izquierdo) Gasto público en educación respecto al PBI (eje derecho)

acompañó con el mismo dinamismo, y más bien el ratio muestra oscilaciones de alrededor del 3%. Durante la primera mitad de la segunda década, en cambio, creció sostenidamente hasta llegar al 3,7% y, a juzgar por el presu- puesto del 2016, el gasto en educación podría ver crecer su participación en el gasto público total y en relación con el PBI.88

Gráfico 63

Gasto público en educación y en educación básica Perú, 1999-2015 (valores reales del 2007)

Fuentes: BCRP y Consulta Amigable del SIAF. Elaboración propia.

Millones de soles constantes del 2007

2,000 7,000 12,000 17,000 22,000

Gasto en educación Gasto en educación básica

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

88 De acuerdo con la información del SIAF (2016), el presupuesto inicial modificado (PIM) asignado a educación podría crecer en 18%, mientras que el presupuesto público total lo haría en 11%. En ambos casos se refiere al gasto real utilizando las proyecciones de inflación para el 2016. Dado que el PBI nominal creció alrededor de 4%, los ratios del gasto total y el de educación se incrementarían en relación con el PBI. Si bien el presupuesto modificado del 2016 ya no cambió, el ejecutado continuó haciéndolo durante varios meses más; por ello, es muy importante registrar las fechas de consulta en el SIAF. El día que el lector esté revisando las cifras reportadas en este informe, podrá ver que ya no coinciden con la del SIAF.

Respecto al gasto en educación básica, ya se mostró que representa la mayor parte del gasto en educación —en el 2015, poco menos del 71%—. El gráfico 63 sugiere que esta importante participación ha sido más o menos así durante casi todo el periodo 1999-2015. Salvo en tres años, en todos los demás este porcentaje fue de 70% o más. En el 2008, como se observa en el gráfico 63, hubo una pequeña pero no despreciable disminución del gasto real en educación básica; sin embargo, el gasto en educación (incluida la básica) aumentó. Ese año la participación cayó a 63%, habiendo sido de 68% el año anterior y 72% el siguiente; coincidentemente, el gasto de capital —esto es, infraestructura y equipamiento— se multiplicó por 10, un incremento mayor que el del gasto total en educación. Esto sugiere que ese año 2008, en el que

Gráfico 64

Gasto público corriente y de capital en educación básica Perú, 1999-2015 (valores reales del 2007)

Fuentes: BCRP y Consulta Amigable del SIAF. Elaboración propia.

Millones de soles constantes del 2007

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000 9000 10000

Gasto corriente en educación básica Gasto en capital en educación básica

se produjo una crisis internacional, el incremento del gasto de capital fue en parte «financiado» por ciertos ahorros en el gasto corriente.

En el gráfico 64 se observan los montos reales del gasto corriente y de capital en los que se puede descomponer el gasto total en educación básica. El gasto corriente crece sostenidamente hasta el 2007, disminuye muy lige- ramente del 2007 al 2008, y luego continúa creciendo a un ritmo moderado hasta el 2012. Desde el 2013 y hasta donde se observa en el 2015, crece a un ritmo más rápido. El gasto de capital es pequeño y estable en términos reales hasta el 2008 inclusive. El 2009 se multiplica por casi 10 el volumen real del 2008, se mantiene en ese valor por dos años más, y a partir del 2012 presenta un crecimiento moderado y sostenido.

Gráfico 65

Evolución del gasto público en educación básica por estudiante Perú, 1999-2015

Fuentes: BCRP y Consulta Amigable del SIAF. Elaboración propia.

Soles constantes del 2007

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600 1800 2000 2200

Gasto corriente por estudiante de inicial Gasto corriente por estudiante de primaria Gasto corriente por estudiante de secundaria

En el gráfico 65 se observa el gasto corriente por estudiante en cada uno de los tres niveles de la educación regular. Como es usual, el gasto por estudiante crece con el nivel educativo, en particular en la educación secun- daria, en la que se requieren docentes especializados para las distintas áreas; aunque, por otro lado, la jornada de los docentes de este nivel es, al menos nominalmente, un poco menor. La evolución muestra una tendencia creciente del gasto por estudiante en los tres niveles. Sin embargo, en las tres series se evidencia, en diferentes momentos, una desaceleración —si no disminu- ción— del gasto por estudiante. En el caso de la educación inicial el monto crece hasta el 2007, disminuye en el 2008 y a partir del 2009 vuelve a crecer de manera sostenida. En primaria el crecimiento sostenido se observa hasta el 2008, del 2009 al 2011 crece muy poco, y a partir del 2012 mantiene un ritmo sostenido de crecimiento. En secundaria es más pronunciada la des- aceleración —e incluso disminución— del 2007 al 2011; en el 2012 crece pero se frena en el 2013, y luego crece de manera muy pronunciada. Estos cambios de ritmo del crecimiento sorprenden algo, pues resulta difícil ima- ginar cómo el gasto corriente puede tener un comportamiento tan variable.

2.1. Una breve nota sobre la meta de inversión en educación establecida