Un desastre sucede cuando una situación que se considera normal atraviesa por momentos de tensión y ruptura, la UNISDR7 define desastre como:
Una interrupción grave del funcionamiento de una comunidad o de una sociedad que implica pérdidas humanas, materiales, económicas o ambientales y genera impactos, lo que supera la capacidad de la comunidad o sociedad afectada para hacer frente con sus propios recursos8 (UNISDR, 2009: 14).
Los desastres siempre tuvieron una visión restringida avalada por la ingeniería estructural, donde a la vulnerabilidad se la entiende sólo en términos físicos con relación a los daños que una estructura física puede sufrir de acuerdo a la intensidad de un impacto. A mediados de los ochenta los desastres comienzan a entenderse como los “problemas no resueltos del desarrollo” (Wijkman y Timberlake, 1985), refiriéndose que es la sociedad en su camino al desarrollo la que construye las condiciones de riesgo (Lavell, 1996).
Lavell afirma que “la problemática de los desastres ha sufrido un auge importante en la agenda política y social de Latinoamérica durante los últimos años” (Lavell, 2003: 323) paralelamente la temática sufre una suerte de evolución y transición de paradigmas desde un visión físicalista hacia una visión de la construcción social del desastre, desmitificando la idea de que el desastre es natural relegando a la naturaleza a una posición subordinada aunque necesaria. Por otra parte se empieza a reconocer que el riesgo de desastre está relacionado con “resultados discriminatorios, como la exclusión social, la pobreza y la degradación ambiental” (Lavell, 2003: 324).
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The United Nation Office for Disaster Risk Reduction – Oficina de las Naciones Unidas para la reducción del riesgo de desastre.
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La defi i ió de desast e es a o pañado po el siguie te o e ta io e pli ativo: Los desastres son a menudo descritos como el resultado de la combinación de: la exposición a una amenaza; las condiciones de vulnerabilidad que están presentes; y capacidad o medidas para reducir o hacer frente a las posibles consecuencias negativas. Los impactos en desastre pueden incluir la pérdida de vidas, lesiones., enfermedades y otros aspectos negativos en aspectos físicos, mentales y sociales, así como daños a la propiedad, la destrucción de bienes, la pérdida de servicios, trastornos sociales, económicos y a la deg ada ió del edio a ie te (UNISDR: 2009).
30 El concepto de la construcción social del riesgo tiene que ver con “la idea de que el ambiente presenta una serie de posibles eventos físicos que pueden ser generados por la dinámica de la naturaleza, pero su transformación en amenazas reales para la población se encuentra intermediada por la acción humana” (CAF, 2009:11).
La construcción social del riesgo viene a ser un proceso social e histórico y tiene que ver con la forma de convivir de los distintos grupos sociales y su ambiente. Se entiende el desastre al analizar el proceso en el cual se fueron formando los escenarios de riesgo de una manera cronológica y prospectiva. En este sentido se puede decir que el riesgo viene a ser el resultado de intereses creados por los grupos sociales lo cual pone en evidencia la inexistencia de sostenibilidad ambiental (Herzer, 2011).
Ocupación del suelo
Los cambios estructurales de tipo social, político y económico han transformando en los últimos años el espacio urbano latinoamericano construido por distintos agentes. Estos agentes pertenecen a distintos sectores, y pueden ser públicos, privados, nacionales, internacionales, formales e informales quienes ocupan tierra y construyen su propio hábitat. Es importante señalar que la informalidad en las ciudades va de la mano con la desocupación, los bajos ingresos, la desigualdad y el estancamiento en la actividad económica que atravesó Latinoamérica a finales de la década de los noventa, y si bien posteriormente existió un aumento en la dinámica económica aún es importante la población sin accesibilidad a servicios urbanos, equipamiento y vivienda (Clichevsky, 2009: 64).
El riesgo está relacionado con la población y la infraestructura existente, es por eso que las ciudades son lugares que presentan alto riesgo. En zonas deshabitadas y sin infraestructura (líneas de transmisión de energía, tuberías de petróleo, centrales hidroeléctricas, vías, etc.) el riesgo se anula. Dentro de las urbes las áreas de mayor riesgo se presentan en áreas de circunstancias subnormales, es decir aquellas zonas donde sus habitantes tienen bajos niveles económicos por lo cual no pueden acceder a créditos para la obtención de un vivienda. De acuerdo con los criterios de Ecología Urbana el riesgo se genera por el incorrecto proceso urbano, no solo por estar ubicados
31 en zonas de peligro, “sino también por el desorden urbano, la pérdida de espacio público y el bajo nivel de saneamiento ambiental” (Cardona,1993: 72).
Gestión de Riesgos
La Gestión de Riesgo es “un proceso social complejo cuyo fin último es la reducción o la prevención y control permanente del riesgo de desastre en la sociedad, en consonancia con, e integrada al logro de pautas de desarrollo humano, económico, ambiental y territorial sostenibles” (ONU, 2008:107). Existe una gestión de riesgo colectivo conformada por tres políticas públicas diferentes. En primer lugar está la identificación del riesgo, la misma que tiene tres componentes: por un lado está lo que percibe cada individuo, por otro lo que representa el riesgo para la sociedad y finalmente existe una evaluación objetiva.
En un segundo lugar está la política pública del manejo de desastre, cuyo objetivo es prevenir y mitigar los desastres. En tercer lugar está la política pública del manejo de desastres en la cual se trata la respuesta y la recuperación. Para que la gestión del riesgo colectivo funcione se necesita tener un enfoque interdisciplinario e integral.
El riesgo es la “probabilidad de consecuencias perjudiciales o perdidas esperadas (muertes, lesiones, propiedad, medios de subsidencia, interrupción de actividad económica o deterioro ambiente) resultado de interacciones entre amenazas naturales o antropogénicas y condiciones de vulnerabilidad” (Dipecho). El riesgo es expresado por la expresión Riesgo = Amenazas x vulnerabilidad.
Por vulnerabilidad se entienden las condiciones determinadas por factores o procesos físicos, sociales, económicos y ambientales que aumentan la susceptibilidad y exposición de una comunidad al impacto de amenazas y por amenaza/peligro se entiende un evento físico potencialmente perjudicial, fenómeno o actividad humana que puede causar pérdida de vida o lesiones, daños materiales, grave perturbación de la vida social y económica o degradación ambiental. Las amenazas incluyen condiciones latentes que pueden materializarse en el futuro. Pueden tener diferentes orígenes: natural (geológico, hidrometeorológico y biológico) o antrópico (degradación ambiental y amenazas tecnológicas) (CAF, 2013).
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El producto de la interacción dinámica de amenazas y vulnerabilidades de diversos tipos y características, tiene dimensiones ambientales, sociales, sectoriales y espaciales o territoriales, tanto en lo que se refiere a su concreción como condición social, como en lo que se refiere a la intervención en aras de su manejo y reducción (Lavell, 2003: 34)
Y afirma que con la globalización el riesgo se internacionaliza más que antes, en consecuencia la efectiva reducción del riesgo se puede lograr únicamente a través de un conjunto de cambio en las políticas.
El proyecto PREDECAN conceptualiza a la gestión de riesgos como “el conjunto de políticas, instrumentos y medidas orientadas a la previsión, la reducción y el control permanente de los factores de riesgo de desastre en la sociedad” (Predecan, 2009) e identifica tres tipos de gestión de riesgo diferente: prospectiva, correctiva y reactiva.
Gestión del riesgo prospectiva: se anticipa a la prospección de alguna eventualidad. Se integra a los estudios territoriales y de planificación urbana interviniendo con criterios que tomen en cuenta el peligro, la amenaza y la vulnerabilidad.
Gestión del riesgo correctiva: se enfoca en la disminución de la vulnerabilidad y las amenazas existentes como el resultado histórico de un desarrollo inadecuado. Trata intervenciones compensatorias que reduzcan el riesgo futuro.
Gestión del riesgo reactiva: tiene como objetivo conseguir una respuesta eficiente en caso de desastre fortaleciendo las capacidades de la población y las instituciones. Pueden ser planificación de la respuesta, generación del sistema de alerta o fortalecimiento de capacidades (Predecan, 2009).
Mitigación
La mitigación tiene como objetivo la reducción o la eliminación de la probabilidad del desastre y son todas “aquellas actividades que intentan reducir la vulnerabilidad de la sociedad frente a los eventos físicos” (Lavell, 1996: 19). En la gestión integral del riesgo el prevenir y mitigar contemplan aquellas tareas que buscan disminuir la potencialidad del daño de los desastres, accionando sobre la amenaza o sobre la vulnerabilidad. La prevención es el conjunto de medidas que se toman para reducir el riesgo existente y evitar que surjan otros trabajando sobre amenazas y vulnerabilidades, mientras que la mitigación comprende acciones orientadas a reducir el riesgo existente. En este sentido se puede afirmar que la mitigación es un subconjunto de la prevención
33 orientada a una gestión de tipo compensatoria que controla y reduce los niveles de riesgo existente (González, 2011: 165).
Relocalización
Relocalización, reubicación o reasentamiento9 son términos utilizados para designar el traslado de población de un lugar a otro de forma permanente. En el caso de la gestión de riesgo esta acción se la concibe como una medida de prevención o mitigación y se la considera dentro de la gestión de riesgos reactiva. Lo importante de la gestión reactiva
es que busca devolver a la comunidad una situación de normalidad, pero no solo
parecida a la había antes del desastre sino mejor para que sea sostenible10.
La relocalización aunque presenta una imagen positiva y sencilla, es un proceso complicado que ha mostrado impactos negativos, por lo cual organizaciones internacionales como el Banco Mundial ha formulado políticas a fin de evitar relocalizaciones innecesarias. Se estima que cada año 10 millones de personas están siendo relocalizadas, aunque a pesar del número relevante de personas afectadas faltan datos básicos para mejorar la comprensión de las relocalizaciones e identificar factores que influyen en estos procesos (WHRC, 2011: 5). Al reubicar población de áreas peligrosas a zonas seguras se cumplen los objetivos de una correcta gestión del riesgo, pero aparecen complicaciones sociales, económicas y espaciales.
La reubicación es “una medida extrema, que implica que un grupo humano deba dejar atrás su territorio habitual para reasentarse, de manera permanente en un nuevo espacio geográfico” (ONU, 2005: 160). Generalmente las reubicaciones se dan por las siguientes causas: eventos de origen natural; construcción de obras de infraestructura; construcción de proyectos de desarrollo; proyectos de protección ambiental y cultural o violencia.
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Reasentamiento es un mecanismo de gestión de riesgos y adaptación al cambio climático, en la medida de que la ciudad reconoce las dinámicas físicas de su territorio y toma medidas para evitar exponerse a las condiciones de riesgo. El traslado de familias desde las zonas de alto riego, es una herramienta para el reordenamiento, que garantiza una sociedad más resiliente a las condiciones climáticas actuales y futuras (FOPAE)
10Con el riesgo ni de riesgo. Voces de la Comunidad Andina sobre la gestión de Riesgo (www.comunidad andina.org)
34 En el caso de desastres de origen natural existe una reubicación preventiva la misma que es una medida de gestión correctiva o prospectiva del riesgo. En este caso una comunidad o parte de ella debe dejar el territorio debido a la inseguridad que significa seguir habitando allí por la presencia de riesgos no mitigables. Así la reubicación preventiva es consecuencia de un plan de ordenamiento territorial el mismo que determina los lugares aptos para cada actividad, identifica los problemas con respecto a los usos del suelo y propone medidas para solucionarlos. (ONU, 2005: 160)
Gestión de Riesgos y la Planificación Urbana en el Distrito Metropolitano de Quito La población del DMQ según el censo del año 2010 es de 2.239.191 habitantes de los cuales las parroquias urbanas cuentan con 1.609.418 habitantes. La superficie del Distrito es de 37.307,23 hectáreas11. De acuerdo al Plan Metropolitano de Desarrollo del DMQ 2012-2022 en el acápite de diagnóstico de Gestión de riesgos se señala que el Distrito tiene una “alta exposición a amenazas naturales, existe un desarrollo urbano descontrolado y ocupación de suelo no urbanizable, construcción informal y falta de preparación ante desastres” (MDMQ, 2012: 91), además se afirma que:
La gestión de riesgos y la vulnerabilidad en el DMQ están estrechamente vinculadas a la construcción del buen vivir. La generación de condiciones ambientales óptimas y seguras para la vida y las actividades humanas, mediante la prevención y disminución de posibles efectos negativos, es un eje transversal en los procesos de planificación territorial. Una visión integral de la gestión de riesgos implica incluir esta variable en los diferentes niveles y sectores estratégicos de la acción municipal. De igual manera la articulación con otros niveles de gobierno es parte de esta gestión integral y facilita tanto la prevención, preparación, respuesta y rehabilitación frente a desastres (MDMQ, 2012:92).
De acuerdo al balance de los accidentes ocurridos en Quito en el período 1970-2007 fueron los eventos hidromorfológicos en un 38,3% los que más afectaron a la ciudad, que junto con eventos climáticos de tipo granizadas o vendavales conforman la mayoría de eventos de origen natural. Se identifica que el principal problema se presenta por las lluvias torrenciales de corta duración que ocurren generalmente de febrero a mayo y de octubre a noviembre. Los aluviones e inundaciones están ligadas a la insuficiencia de la
35 red de evacuación de aguas pluviales y al relleno de quebradas que eran parte del sistema de drenaje natural de la ciudad en el pasado, de tal manera que aunque se la clasifique como de origen natural, tiene una relación directa con las prácticas en el manejo de la ciudad (D´Ercole, 2009).
La situación en cuanto a riesgos se ve afectada por el patrón de crecimiento del área urbana debido al incremento de la población y el inadecuado control del crecimiento expansivo de la ciudad. Por otro lado la especulación del suelo conformó áreas de amenazas concentradas, donde se asienta la población de menores recursos económicos, además se ha observado el incumplimiento de las normas del Plan de Uso y Ocupación de Suelo de tal manera que no se cumple con lo estipulado en la planificación dificultando la dotación de servicios básicos y mejoramiento del hábitat (MDMQ, 2012).
En el año 2010, la Unidad Regula tu barrio identificó asentamiento humanos irregulares, que se localizan fuera de los límites urbanos, en zonas de protección ecológica o de recursos naturales renovables y no renovables. Estos asentamientos están expuestos a varias amenazas de origen natural o antrópico; solamente aquellos expuestos a amenazas de tipo morfoclimático (movimientos en masa e inundaciones) suman alrededor de 29. Por otra parte la normativa establecida para la construcción en zonas de quebradas ha sido irrespetada en la mayoría de casos. El escaso control ejercido en ese aspecto ha hecho que se incremente el riesgo en ella y su entorno. (MDMQ, 2012).
Existieron algunos proyectos que promovieron la ocupación de zonas vulnerables, así a finales de los años setentas se realiza el proyecto del corredor periférico vial, esto favoreció la expansión urbana hacia las laderas al volverse más accesibles, posteriormente en el año 1993 se fija la cota máxima urbanizable delimitando el área protegida del bosque protector del Pichincha12. Desde el año 2001 los planes retoman estos límites lo que tuvo como consecuencia estigmatizar a la franja que se situaba sobre esta cota como zona de riesgo, de esta manera existió una surte de controlar el riesgo al controlar los márgenes de la ciudad implantando Comisarías para controlar el respeto al uso del suelo (Sierra, 2009).
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Esta delimitación fue realizada por el Instituto Ecuatoriano Forestal y de áreas naturales y Vida Silvestre (Inefan) y la Municipalidad de Quito.
36 En el año 2008 el Municipio institucionaliza la prevención de riesgos creando la ordenanza N°265 con lo cual se abre una nueva etapa en la política pública de riesgos en la ciudad. Con esta ordenanza se crea el Sistema Metropolitano de Gestión Integral de Riesgos del Distrito Metropolitano de Quito cuyo objetivo es:
que las instituciones públicas, privadas, organizaciones sociales, no gubernamentales y entidades de la cooperación gubernamental, interactúen, coordinen, se relacionen y funcionen sistemáticamente para la gestión integral de riesgos que permita precautelar la seguridad de la población, bienes e infraestructura del Distrito Metropolitano de Quito (Ordenanza N°265).
De esta manera los riesgos de origen natural y los de origen social se vinculan, lo que muestra que el riesgo se ha comprendido a partir de la vulnerabilidad de la población. Posteriormente aparece una ordenanza reformatoria en el año 2012 que modifica el aporte del Fondo Metropolitano para la Gestión de Riesgos y Atención de Emergencias y designa la organización quien lo administre. Esta normativa se enmarca dentro del Plan Equinoccio XXI Quito hacia el 202513 el cual “establece la necesidad de que el
territorio del Distrito Metropolitano de Quito esté preparado para enfrentar amenazas naturales y antrópicas, con una población prevenida ante los riesgos” (MDMQ, 2005).
Con respecto a la planificación territorial el Plan General de Desarrollo Territorial 2006-2020 propone la prevención de riesgos y atención a emergencias como una política y enlista una serie de acciones de manera general además contempla la relocalización de viviendas como intervención en el tema de habilitación del suelo y vivienda (MDMQ, 2006: 64). Posteriormente el Plan de Ordenamiento Territorial 2012- 2022 establece como política garantizar “un hábitat urbano seguro; reducir la población en condiciones de riesgo natural y antrópico; se incluye dentro de la gestión de riesgos programas como el de relocalización de familias asentadas en zonas de riesgo no mitigable y se enfatiza la no regularización de sectores en zonas de alto riesgo” (MDMQ, 2012). Entre las metas fijadas por el Plan al año 2022 se establecen proyectos tanto para el tema de gestión de riesgos como para el de vivienda que apuntan a reducir en gran medida los problemas actuales que genera la inseguridad del hábitat (MDMQ: 2012).
37 El tema de vulnerabilidad por riesgos naturales en Quito ha sido investigado desde los años ochenta, posteriormente en el año 1992 aparece una de las obras más relevantes para el conocimiento del territorio local como lo fue el Atlas Infográfico de Quito, el mismo que fue un documento de apoyo muy importante para la Gestión de
Riesgos en Quito y su área metropolitana, además de incursionar en los Sistemas de Información Geográfica. El Documento contó con el apoyo de aproximadamente cincuenta organismos e instituciones entre Ministerios, Colegios Profesionales, Municipio, Institutos, Universidades, Bancos y Centros de Investigación entre los que se destaca la cooperación francesa con la Oficina regional de cooperación científica y técnica (Chile, Costa Rica, Venezuela), El Centro Nacional de Investigación Científica, el Instituto Francés de Estudios Andinos y el Instituto Francés de investigación científica para la cooperación del desarrollo (ORSTROM).
En los años siguientes el Municipio de Quito con la colaboración de investigadores de ORSTROM y posteriormente del IRD (Institut de Recherche pour le Développement) se concretan varias investigaciones y publicaciones relacionadas con riesgos, vulnerabilidad y medio ambiente. Se crea el programa Sistema de Información y Riesgos del Distrito Metropolitano de Quito donde los técnicos municipales acceden a una transferencia tecnológica por parte de investigadores del IRD. El Municipio de Quito es el pionero en la utilización de Sistemas de Información Geográfica en el país, esta herramienta fue de gran importancia para la ubicar las amenazas territorialmente.
La Secretaría de Seguridad y Gobernabilidad y el Cuerpo de Bomberos publican el Atlas de Amenazas Naturales del Distrito Metropolitano de Quito, esta obra está estructurada en cuatro ejes fundamentales: generalidades del Distrito; factores naturales de los riegos; principales amenazas naturales y manejo de emergencias en el DMQ. La