Gobiernos municipales y transferencias intergubernamentales

Las transferencias existen para cerrar la brecha que resulta de la asig- nación asimétrica de las responsabilidades de gastar y de recaudar entre el gobierno central y los gobiernos subnacionales. En general, con equi- librio financiero en el sector público agregado, considerando como obje- tivo la eficiencia económica, el(los) gobierno(s) central (subnacional) tendrá(n) sobrante (faltante) de recursos al contar con mayor (menor) responsabilidad de recaudar que de gastar. Las transferencias cierran la brecha transfiriendo fondos desde el gobierno central a los gobiernos subnacionales89_.

En la teoría normativa aparecen las cuestiones de cómo diseñar el sistema de transferencias y de cual es la respuesta esperada de los gobier- nos receptores. La literatura empírica estudia el funcionamiento de las transferencias en la práctica de los países. En este trabajo se estudia so- lamente la segunda de las cuestiones, referida a un caso del sector públi- co argentino.90

Los estudios disponibles han encontrado un resultado intrigante. Se- gún el modelo de economía normativa del federalismo fiscal, la respues- ta de los gobiernos receptores en cuanto a como asignar las transferen- cias –aumentar el gasto público y/o el gasto privado, vía disminución en la presión tributaria propia– debería ser la misma ya sea que aumente el ingreso de la comunidad o las transferencias. Este resultado surge del «teorema de la equivalencia» de Bradford y Oates (1971). Pero la litera- tura empírica ha encontrado, una y otra vez, que el aumento del gasto público es mayor, y en muchos casos mucho mayor, cuando aumentan las

89 _{Las consideraciones valen para la relación entre el gobierno nacional y los gobier-} nos provinciales y para la relación entre el gobierno provincial y los municipales. 90 _{Sobre la primera cuestión, aplicado a la relación nación-provincias en la Argen-} tina, ver Porto y Sanguinetti (2001) y capítulo 7.

transferencias. La diferencia en los estudios es si este fenómeno, deno- minado «flypaper effect» es grande o es enorme (Hines y Thaler, 1995). En la figura 1 se presenta el problema. En el eje vertical se mide la canti- dad del bien privado (c) consumido por el individuo representativo y en el eje horizontal la cantidad total del bien público subnacional (G). Se supone que el precio del bien público es constante e igual a Pg y que el precio de c es igual a la unidad. Con una regla tributaria de igual impues- to per capita, el precio-impuesto que enfrenta el individuo representativo es Pg/L, siendo L la población. El punto de equilibrio es M. Si se supone que los dos bienes son normales (elasticidades ingreso positivas), al au- mentar el ingreso se pasa a un punto como N, a lo largo de la línea de consumo-ingreso MN. El «teorema de la equivalencia» demuestra que bajo varias reglas de decisión colectiva, también se pasa de M a N91 _{si las}

transferencias aumentan en el mismo importe que el ingreso. Lo que los estudios empíricos han encontrado es que la línea consumo-transferen- cias va por debajo de MN (Bailey y Connolly, 1998) revelando la existen- cia del «flypaper effect».

91 _{Obsérvese que la respuesta esperable es que la presión tributaria en N sea me-} nor que en M. Esto significa que una parte de la transferencia se destina a dismi- nuir los impuestos que recauda el gobierno receptor y, de esa forma, a aumentar el gasto en el bien privado.

Figura 1 Figura 1Figura 1 Figura 1 Figura 1

1. Modelo sin considerar el origen intermunicipal de los fondos

El modelo más simple se plantea con I regiones (provincias, munici- palidades). En cada región i viven L_i individuos iguales. Las preferencias del individuo representativo en i, se expresan con la función de utilidad

(

i i

)

i

i

U

c

G

U

=

,

(1)

que cumple con las condiciones usuales de utilidades marginales po- sitivas y cuasi-concavidad. c_i es el consumo de un bien privado y G_i la cantidad total del bien público subnacional. El precio de ci es igual a uno y el de G_i es constante e igual a Pg_i. El individuo dispone de un ingreso exógeno (Y_i) que gasta en la compra del bien privado y en el pago de impuestos al gobierno subnacional (h_i).

i i

i

c

h

Y

=

+

(2)

La restricción presupuestaria del gobierno local es igual a la recauda- ción propia más las transferencias que recibe del gobierno central, ya que no existe posibilidad de endeudamiento. Se supone que el gobierno cen- tral distribuye una transferencia de d pesos por habitante, igual para to- das las regiones, con independencia de los diferenciales de capacidad y necesidad fiscal. De esa forma la restricción viene dada por

(

i

)

i i

i

G

h

d

L

Pg

=

+

⋅

(3)

La regla tributaria es la de igual impuesto per cápita, o sea

d

L

G

Pg

h

i i i i

=

−

(4) Reemplazando en (2) se obtiene

+

=

+

i i i i i

L

G

Pg

c

d

Y

₍₅₎

y resulta que Y_i y d son sustitutos perfectos, o sea, existe equivalencia entre ingreso y transferencias en la restricción presupuestaria. A partir de la condición de primer orden para la maximización de (1) sujeto a (5) se obtiene el gasto óptimo

(Y

Pg

L

d)

G

G

i

=

i

⋅

i

,

i

,

i

,

∗ ₍₆₎

2. Modelo con origen y aplicación intermunicipal de los fondos

El modelo simple deja una pregunta importante sin plantear ¿de don- de salen los fondos del gobierno central para financiar la transferencia per capita d? La recaudación per capita en cada jurisdicción es di, que puede ser distinta de d, cumpliéndose que

d⋅L=

d

_i

⋅L

_i. La restric- ción presupuestaria y la elección del gobierno subnacional pude no ser la misma, y en general no lo será, cuando d_i sea mayor-igual-menor que d. Si se considera lo recaudado en cada jurisdicción, la restricción presu- puestaria individual pasa a ser

+

=

−

+

i i i i i i

L

G

Pg

c

d

d

Y

₍₆₎

de modo que el gasto público subnacional óptimo es

(Y

Pg

L

d

d)

G

G

_i∗

=

_i

⋅

_i

,

_i

,

_i

,

_i

,

₍₇₎

El punto principal de lo expuesto es que la variable di (fuente de los fondos transferidos) es usualmente omitida en los modelos teóricos y en

92 _{Fisher (1982) fue de los primeros en plantear, en teoría, la necesidad de con-} templar las transferencias y los fondos para financiarlas. Brennan y Pincus (1996) también plantean la necesidad de contemplar lo que reciben y lo que aportan las jurisdicciones. «…grants are not manna from heaven and do not represent increases in community income». En ese trabajo teórico suponen que di y d son exactamente iguales en cada jurisdicción. En Holsley (1993) el tema se estudia con un enfoque de equilibrio general.

93 _{El producto bruto geográfico es la única variable disponible como aproxima-} ción del ingreso. En muchos casos puede haber discrepancias significativas por lo que los datos y las estimaciones deben tomarse con cautela. Fuente: Dirección de Estadísticas de la Provincia de Buenos Aires (1993). Ver anexo estadístico. 94 _{Ver anexo estadístico.}

los empíricos. Esta es una falla ya que el dinero que el gobierno central distribuye como transferencias, se recauda en las distintas jurisdicciones.92

III. Resultados para las Municipalidades de la Provincia de

In document Federalismo fiscal en la práctica . Aplicaciones al sector público argentino y ejercicios teóricos (página 165-169)