HABLANDO DE LO INSTITUCIONAL…REGLAS EN USO

“La guerra une y la paz divide”: Shlomo Ben Ami, ex-canciller israelí.

Debates, discusiones, problemas personales, tensión, lucha, entre otros fueron sinónimos utilizados por los entrevistados al describir las dinámicas de los escenarios y corroborados en la observación no participante. En un espacio para hablar de paz, primó la violencia interpersonal y los conflictos, conforme lo hallado por González (120) quien señala al conflicto como condición inicial de toda interacción -dada la pluralidad de agentes- y define esta situación como el rasgo central del problema de la coordinación intersectorial.

Al hablar de facilitadores de elecciones posibles, determinantes de las preferencias, estructurantes y fuentes de información de los actores se hace referencia a las instituciones e implícitamente al enfoque de redes de políticas. “Cada sector conforma una red de actores públicos y privados (sectoriales) interesados, cuyas relaciones se dan en un marco institucional y se centran sobre políticas concretas, en este caso se organizan en torno al tema violencia por conflicto armado y construcción de paz” (Marsh y Rodhes, 1992) (61). Las instituciones pueden clasificarse en formales e informales y serán abordadas de manera independiente en el estudio, lo que no presupone una desconexión.

Reglas formales

Una primera aproximación a lo relacionado con reglas formales se abordó en el apartado de Recursos normativos. Al hablar de reglas formales, se hace referencia a aquellas leyes escritas (Leyes, Decretos, Resoluciones, Planes, Sentencias), que por lo regular se encuentran a cargo de la autoridad pública quien se encarga de velar por su cumplimiento. Para el caso de los espacios, estas reglas definieron su origen, los ordenaron, les asignaron unas competencias y alcances y en este sentido influyeron sobre las dinámicas de operación; no obstante, también serán influenciadas por el funcionamiento-interacción de los espacios.

Las reglas formales, específicamente la Ley 1448 de 2011 y el Decreto reglamentario, dieron origen a la creación del Comité de Justicia Transicional y la Mesa psicosocial, el primero de

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manera explícita. Al respecto de la promulgación de estos textos jurídicos, Crozier y Friedberg (29) consideran que modifican las reglas de juego y representan momentos de cristalización de las decisiones, así como modulan el ingreso de actores a los espacios mediante un proceso selectivo amarrado a lógicas de poder.

En este sentido, el momento cristalizado fue el reconocimiento del conflicto armado interno y no de una amenaza terrorista, así como la producción de varios hechos victimizantes y no solo del desplazamiento forzado. Las lógicas de poder consistieron en la elaboración centro periferia (del nivel nacional hacia los niveles regionales y de las capitales hacia la provincia) y en la conformación del escenario en su gran mayoría por entidades del Estado con poca cabida hacia las víctimas –principales beneficiarias-; no obstante estas reglas pueden modificarse y debe velarse por su cumplimiento para así garantizar orden en las dinámicas de las redes según lo afirmado por Ostrom (121).

Aunque mediante las reglas formales se pretendió dar orden, la poca adherencia y ausencia de límites conllevó a la ritualización de la asistencia al espacio solo por formalidad – incumpliendo así las reglas externas-. Internamente las reglas también fueron incumplidas, bien por la permanente distracción, el ausentarse del lugar de reunión o hacer uso durante la totalidad del tiempo de los medios electrónicos como celular (redes sociales) y computador (correo electrónico) principalmente en el Comité de Justicia transicional.

Del mismo modo, la llegada tarde de los convocados generó malestar al interior, retrasos, falla en el cumplimiento de las agendas e incluso cancelación de las sesiones por no contar con el quórum casi una hora después de lo programado para el inicio; el elemento “llegada tarde” también es extendido a la Mesa psicosocial y esto repercutió sobre el bajo nivel participación e interés.

Aunque no existe un secreto de cuántas leyes son necesarias para alcanzar el éxito, Ostrom manifiesta que es necesario dedicar tiempo a establecer las reglas que se requieran o de lo contrario los costos podrían ser demasiado altos. Ejemplo de tal situación se vio ante la delegación no permitida en el Comité de Justicia Transicional con resultados poco

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trascendentales y en las Mesas de víctimas (espacios no analizados) donde se omitió la elección de suplentes, quedando así los espacios incompletos y con poca representación de hechos victimizantes.

En este sentido Ostrom (121) también asegura que el definir un conjunto inicial de reglas casi nunca es suficiente, por lo que deben modificarse conforme transcurre la práctica y crearse sanciones ante la desconfianza y/o incumplimiento, sobre todo cuando se trata de escenarios nuevos y sujetos que interactúan por primera vez, como ocurrió en el Cauca con los escenarios analizados, que fueron considerados como entornos de aprendizaje.

Desde esta perspectiva, se introduce el concepto de anomia de Durkheim en el que si bien el establecimiento de normas permite regular comportamiento de la sociedad, su ausencia genera desintegración de las relaciones entre los individuos (122) y en el caso del estudio, marginación de actores, rutinización y pérdida de interés por participar en los espacios como ocurrió en el CJT.

Reglas informales

Las reglas informales constituyen el otro componente de lo institucional y se refieren a aquellas conductas, estructuras, normas, tradiciones, valores, creencias, costumbres, convenciones sociales cuyo arraigo es tan fuerte que pueden moldear las percepciones y preferencias de los actores, así como los modos de interacción. Aunque no es fácil cambiarlas ni explicar sus transformaciones, es posible no seguirlas de manera automática y modificarlas conforme la interacción, exigencias del entorno y/o difusión en las redes de política. Sewell (123) manifiesta que las reglas se convierten en recursos o “esquemas” porque no son rígidas, pueden ser moldeadas, actualizadas y aplicadas diversos contextos, lo que de acuerdo con Scharpf (61) es necesario para que no se produzcan en contextos ineficientes y desadaptados.

A continuación se hará alusión a la relación entre imaginarios y establecimiento de patrones de comportamiento y de relación en los escenarios que se analizan. Las ideas se han concebido tanto como imaginarios y tienen asiento en la realidad, entre las cuales se destaca

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lo siguiente: a) “todos los funcionarios públicos son cuotas burocráticas”; b) “en ningún lado se cumplen las normas, el Estado nunca cumple lo que promete”; c) “las políticas públicas son exclusivas del Estado”; d) “las víctimas son estigmatizadas por su condición de víctimas”; e) “la asistencia a los espacios es una rutina; f) la forma de tomar decisiones es ciñéndose a lo que dice la ley, entre otros.

En torno a la primera idea a) “todos los funcionarios públicos son cuotas burocráticas”, tanto víctimas como representantes de organizaciones sociales aseguraron que muchos de los cargos fueron ocupados por personas que no cumplían con los perfiles requeridos, con poca sensibilidad y calidez. Del mismo modo, diferentes funcionarios públicos entrevistados manifestaron no poder negar que muchos de los cargos fueron asignados bajo esta modalidad y esto perpetuó esta imagen y generó predisposición por parte de las víctimas y miembros de las ONG a la hora de interactuar con los funcionarios públicos, ya que se crearon ideas preconcebidas de desconocimiento, altivez y desinterés, previo al establecimiento de relaciones interpersonales –sin siquiera haber establecido el primer contacto-.

Aunado a lo anterior, la desconfianza hacia el Estado ha ido en aumento principalmente en razón a su ineficiencia y baja capacidad de operación (124) -más aún cuando se trata de una ley completamente nueva-, y a ello se agrega la pérdida de memoria institucional, la poca operatividad de los escenarios de toma de decisiones –incluso la duplicidad de un mismo tema en varios escenarios-, la modalidad de contratación que tras la renuncia o intermitencia en la asignación de recursos dejó espacios sin coordinación.

Producto de estas condiciones mencionadas, también se incumplieron las normas, al no designar recursos, no contratar recurso humano –lo que implica saturar a unos pocos-, definir trámites dispendiosos, fallas en los sistemas de información, no dar respuestas a tiempo, entre otros, lo que fomenta la pérdida de confianza en el Estado, puntualmente en los funcionarios públicos del nivel municipal y departamental, quienes debieron asumir la responsabilidad en la ejecución de las políticas del nivel nacional, eran ellos los que recibían las quejas e insultos ante la negación de servicios por parte de la EPS, sumándose al descontento generalizado por

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la lógica de implementación de las políticas lo que fomentaba el incumplimiento ante la debilidad institucional.