Desde las dos últimas décadas se vie- nen realizado numerosas iniciativas para promover la complementariedad, explotar las sinergias y mejorar la espe- cialización de los donantes con ánimo de aumentar el rendimiento global de la ayuda. En la realidad, estas experiencias de coordinación ven limitado su efecto por la existencia de dificultades políticas y operacionales subyacentes. En el con- texto de la Declaración de París, se forja la necesidad de desarrollar una estrate- gia práctica para lograr una división efectiva del trabajo basada en la bús- queda de complementariedades entre los donantes.
La complementariedad cubre un gran abanico de principios y de conceptos. Según la definición aportada por la UE,
4 Barreras a la cooperación delegada: Lecciones aprendidas. Informe final. Nordic Plus, junio, 2006. 5 Estos principios figuran en la Guía práctica sobre cooperación delegada. Nordic Plus, octubre, 2006. 6 Esta guía contiene orientaciones precisas sobre los aspectos que deben tenerse en consideración antes
de establecer el acuerdo, en el momento de su definición y a lo largo de la implementación (incluyendo en esta fase el seguimiento anual que llevan a cabo las partes asociadas). Sin embargo, la guía no orienta so- bre cómo hacer el seguimiento del acuerdo de cooperación delegada propiamente dicho (estos aspectos se dejan para más adelante). En anexos a esta guía figuran: (i) el resumen de similitudes y diferencias en- tre las políticas y procedimientos de los donantes del Nordic Plus, (ii) los principales requisitos que tienen estos países en términos de gestión financiera y (iii) el modelo estándar de acuerdo de cooperación dele- gada aplicable entre ellos.
7 Este modelo de acuerdo se compone de los párrafos siguientes: (i) Amplitud y objetivos, (ii) Contribucio-
nes de los donantes, (iii) Cooperación y representación, (iv) Desembolsos, (v) Informes, (vi) Reservas, (vii) Duración y litigios.
«la complementariedad es la división del trabajo entre los diversos actores que permite realizar una utilización óp- tima de los recursos humanos y finan- cieros». La complementariedad comien-
za por la coordinación pero va mucho más allá pues implica que cada donan- te concentra su cooperación en los campos en los que puede aportar un mayor valor añadido, sin necesidad de Principios adoptados por los países del Nordic Plus para basar sus
acuerdos de cooperación delegada (síntesis)
— Todos los miembros del grupo Nordic Plus deben basar la preparación y la puesta en práctica de los acuerdos de cooperación delegada (entre ellos o con cualquier donante allegado) en la guía práctica y el modelo de acuerdo apro- bados.
— El donante líder actuará con autoridad y en representación de uno o más socios, en todas las fases y todos los aspectos del programa o del proyecto delegado (salvo acuerdo contrario explícito entre las partes)8.
— El seguimiento del proyecto o programa de cooperación, así como la gestión de las contribuciones de los socios, se realizarán mediante la aplicación de los principios generales, orientaciones y procedimientos del donante líder.
— Los socios mandantes permanecerán silenciosos de cara al país beneficiario de la cooperación.
— El donante líder tendrá la responsabilidad de informar al resto de socios sobre el avance y los resultados del programa o proyecto. Los socios mandantes per- manecerán en principio silenciosos. Sin embargo, el grado de comunicación entre las partes se decidirá para cada caso concreto.
— Las auditorías se referirán en principio a las «buenas prácticas» desarrolladas por el CAD/OCDE sobre Informes Financieros y Auditorías. Sin embargo, los de- talles de los requisitos de estas auditorías se decidirán caso por caso.
— Los acuerdos de cooperación delegada no conllevarán la facturación de cargas administrativas entre los socios implicados aunque sí se podrá recurrir a la ce- sión temporal de personal entre una institución y otra.
— Promover los principios e instrumentos sobre cooperación delegada desarrolla- dos por el grupo Nordic Plus para que sean utilizados por otros donantes.
Fuente: Guía práctica sobre cooperación delegada, octubre, 2006.
8 Estos países asocian principalmente el concepto de cooperación delegada a niveles de delegación que
llevar a cabo un ejercicio de planifica- ción adicional. La complementariedad debe buscarse en cada uno de los ámbi- tos siguientes:
• A nivel del país beneficiario de la ayu- da, para asegurar un buen reparto sectorial, temático y territorial de la ayuda y evitar costes de transacción innecesarios.
• A nivel internacional, para evitar una distribución geográfica de la ayuda que no se ajusta a las necesidades de los diferentes países.
• A nivel intersectorial, para racionali- zar la especialización sectorial de cada país miembro en función de su venta- ja comparativa y lograr una cobertura adecuada de las diferentes áreas te- máticas.
• A nivel vertical, para integrar las si- nergias de las fuentes de financiación temáticas que pueden cubrir diferen- tes zonas geográficas tales como los fondos globales o los proyectos sub- regionales.
• A nivel de las modalidades y los ins- trumentos de la ayuda, dado que to- dos ellos tienen su razón de ser y mu- chas veces deben combinarse.
La complementariedad se logra —en mayor o menor medida— mediante una división del trabajo que resulta de múlti- ples acciones, como pueden ser: reajus- tes institucionales (por ejemplo cuando un donante decide retirarse definitiva-
mente de un determinado país o concen- trarse en un sector preciso), acuerdos de cooperación delegada (suponen un paso intermedio en la división efectiva y per- manente del trabajo), cofinanciaciones o procesos de programación conjunta. Paralelamente, la complementariedad existente entre los donantes también contribuye a la división del trabajo. De esta manera, en las primeras fases de la armonización, la cooperación dele- gada supone una oportunidad para re- forzar la complementariedad y la divi- sión del trabajo mientras que, en etapas posteriores, podría representar un freno a mayores niveles de complementarie- dad y de reparto de funciones.
La UE tiene especial interés en promo- ver estos principios entre los países miembros para, de esta manera, mejo- rar la calidad de la ayuda y reposicionar a Europa como un donante de referen- cia. En el Consejo Europeo de Asuntos Generales y de Relaciones Exteriores de octubre de 2006 se adoptan una serie de conclusiones de suma importancia en este campo9. Instaurar una complemen- tariedad efectiva y viable requiere una serie de cambios de actitud, tanto por parte de los donantes como de los paí- ses beneficiarios. Debido a los fuertes impactos que ésta genera sobre el pro- ceso de planificación y las alianzas de cooperación establecidas, se pone en marcha un enfoque progresivo, flexible
9 «Complementariedad y división del trabajo: preparación del debate de orientación sobre la eficacia de la
y pragmático, basado en un método y con un horizonte a largo plazo.
De esta manera, a finales de febrero de 2007, la CE adopta el Código de Conduc- ta de la UE sobre la división del trabajo en la política de desarrollo y lo trasmite al Consejo y al Parlamento europeo10. En él se definen los principios operacionales para asegurar una mejor distribución del trabajo entre los donantes de la UE y con ello la reducción de los costes de transac- ción y el aumento de la eficacia de la ayu- da. El Código está basado en las ex-
periencias positivas observadas en la práctica, pero no prescribe una receta concreta sino grandes líneas directri- ces. La CE se compromete a aplicarlo en el marco legal y estratégico de su po- lítica de desarrollo y de asistencia exte- rior. Aunque la naturaleza de este código no lo hace obligatorio para los Estados miembros, se espera que pueda guiar las políticas y acciones de cooperación bila- terales a favor de una mayor coherencia. Además, el Código tiene una vocación in- ternacional y se presenta como una con- tribución a la agenda de armonización.
10 La adopción por la CE tiene lugar el 28 de febrero y la transmisión el 6 de marzo. El Consejo de Asuntos
Generales y de Relaciones Exteriores emite sus conclusiones el 15 de mayo de 2007 (documento 9090/07). Principios orientadores del Código de Conducta sobre División del
trabajo en la política de desarrollo (síntesis)
1. Concentrar su actividad en sectores focales en el país receptor.La regla ge- neral son dos sectores estratégicos por país que deberán ser identificados en función de las prioridades estratégicas del gobierno beneficiario y de la ventaja comparativa del donante en relación al resto. Al margen de estos sectores focales, se puede realizar apoyo presupuestario general.
2. Reorganizar el resto de su actividad. Existen diferentes opciones: (i) mante- ner la contribución financiera mediante un acuerdo de cooperación delega- da, (ii) acompañar al sector únicamente a través de apoyo presupuestario general (para lo cual será muy útil tener un donante líder por sector), (iii) re- orientar el apoyo financiero hacia los sectores focales.
2.a. Acuerdos de donante líder.El donante líder asume la coordinación del resto de donantes en el sector, facilitando el diálogo con las autoridades del país beneficiario. Se recomienda designar un donante líder por sector prioritario. 2.b. Cooperación delegada.En los sectores no focales que son estraté- gicos para el donante o el país beneficiario y que tienen un gapfi- nanciero, se recomienda hacer uso de la cooperación delegada.
Los principios de complementariedad adoptados por los países del grupo Nor- dic Plus para promover la división del trabajo entre ellos les compromete a fo- calizarse en un máximo de tres sectores
de actividad por país, al margen de la ayuda presupuestaria general, el apoyo a la sociedad civil o los acuerdos de coo- peración delegada. Además, estos paí- ses asumen el compromiso de mante- 3. Asegurar una presencia adecuada de la UE. La regla general es que haya al
menos uno y no más de tres donantes europeos activos en cada sector es- tratégico para la reducción de la pobreza. A partir de tres donantes, se recomienda que el resto intervenga mediante acuerdos de coopera- ción delegada.
4. Aplicar estas mismas prácticas para la cooperación con las instituciones re- gionales.
5. Establecer países prioritarios.Reducir el número de países prioritarios man- teniendo un equilibrio entre el número de países socios y el presupuesto afectado por país. En los países no prioritarios, los donantes podrán intervenir a través de acuerdos de cooperación delegada.
6. Ocuparse de los países huérfanos de la ayuda. Consagrar una parte del pre- supuesto de la ayuda a los países infrafinanciados.
7. Analizar y expandir los campos de competencia global.Los donantes euro- peos deben buscar una mayor especialización en función de su ventaja comparativa pero manteniendo una diversidad de campos de conocimiento a nivel de la UE.
8. Proseguir los progresos en las otras dimensiones de la complementariedad.
A nivel de la complementariedad vertical, racionalizando la arquitectura in- ternacional de la ayuda y, a nivel de la complementariedad de las modalida- des e instrumentos, participando en programas de forma coordinada o con- junta.
9. Promover conjuntamente la división del trabajo.Clarificar en declaraciones comunes los fines, modalidades y resultados de la división del trabajo para incrementar el impacto de la contribución colectiva de la UE.
10. Profundizar estas reformas. Las reformas deberán abordar también una re- organización de los recursos financieros y humanos de los donantes euro- peos que conllevarán ajustes estructurales, cambios institucionales y ten- drán consecuencias en el personal de las distintas instituciones de cooperación.
Fuente: Código de Conducta europeo sobre división del trabajo en la política de desarrollo, febrero, 2007.
ner una representación adecuada del grupo en todos los sectores estratégi- cos, con un mínimo de un donante y un máximo de tres11.
Por último, cabe precisar que el com- promiso de la mayoría de los donantes de hacer un uso privilegiado de los nue- vos instrumentos de cooperación ofrece una oportunidad adicional para promo- ver la coordinación, la armonización y la división del trabajo.