Durante las últimas décadas, la lucha antidrogas ha dejado una estela de apren- dizajes. A pesar de reconocer la inoperancia ―en las políticas públicas― de los principios del prohibicionismo, dictados desde los centros de poder internacional, estos se sostienen como la piedra angular de las políticas antidrogas. Por doquier se menciona la ineficacia estatal en temas de la lucha contra los estupefacientes y del combate contra el consumo problemático, dado que el prohibicionismo ha derivado en el fortalecimiento de las estructuras criminales. Ello deslegitima la labor estatal, haciendo entrar a las instituciones en el universo del descrédito, lo que refuerza la polarización.
Aun así, los Estados, al igual que las instituciones intergubernamentales y supranacionales, se resisten a aceptar el debilitamiento progresivo de su dominio material y de su capacidad institucional, y luchan por mantener vigente un imagi- nario ―socialmente vinculante― del poder de sus estructuras, no solo entre los destinatarios de las políticas públicas sino de la sociedad en general. Los prin- cipios prohibicionistas permanecen, no por su eficacia sino porque son un pilar fundamental del sostenimiento del Estado y de su capacidad de hacerle frente a situaciones problemáticas, con base en los diversos medios materiales que tiene a su disposición.
El consumo
La significación del consumo varía respecto de la legislación y la aceptación so- cial que opere sobre el mismo. El contexto se plantea como problemático según el imaginario y la prohibición que se tenga de los estupefacientes. Hablar de una política pública prohibicionista que castiga el uso, designando la actividad del consumidor como un delito, en la cual la acción del Estado será de tipo coerciti- va y punitiva, no es igual que concebir el consumo como un problema de salud
pública, pues en este último caso la persona y su práctica serán vistos, ya no como un delito, sino como una condición de salud que involucra a un enfermo y no a un delincuente.
El consumo es una problemática social. Para el usuario, el ámbito de discri- minación y marginalidad que se asocia a su condición es bien conocido y dife- renciado. Su estigmatización como drogadicto se encuentra impregnada por la consideración de ser un delincuente en potencia, que se deriva de suposiciones sobre las actividades conexas que probablemente realice para mantener su hábito. El fenómeno del consumo colectivo da origen a imaginarios sociales sobre los espacios concretos en que este tipo de actividad se realiza, asociándoseles a la marginalidad. El daño social que esta estigmatización representa para dichos individuos, se expresa en la popularización de la idea de que la única alternativa para su tratamiento es la mal llamada “limpieza social”, que propugna la idea de su aniquilación social.
No se mide con el mismo racero a poblaciones o grupos pertenecientes a estratos altos, los cuales son usualmente compradores de “drogas caras”, que a usuarios adictos a sustancias como el bazuco, por ejemplo. La adicción y el abuso de estupefacientes en esferas del “buen vivir” no resulta tan notorio como en las del “mal vivir”. Si bien se registran algunas políticas públicas y progra- mas de gobierno, dirigidos a estas últimas poblaciones, para la restitución de sus derechos, su asistencialismo reproduce la marginación social de sus beneficia- rios. Este argumento crítico de las políticas públicas es uno de los pilares para la construcción y mejora de acciones integrales en torno al manejo de problemas asociados al consumo de drogas, para enfrentar no sólo la drogadicción, sino también para enfrentar las condiciones que contribuyen a la reproducción social de dicha condición.
Por otra parte, el endurecimiento de las penas ―en las legislaciones nacio- nales― para enfrentar delitos relacionados con drogas, en respuesta a la presión internacional ejercida por medio de instrumentos de condicionamiento ―esta- blecidos en el marco de las convenciones de drogas de Naciones Unidas―, se ha traducido en el crecimiento inusitado de la tasa general de encarcelamiento, con lo cual los sistemas carcelarios hoy se encuentran sobrecargados con un grave hacinamiento. Aparte de que las penas por delitos de drogas, que suelen oscilar entre 12 y 25 años ―en la mayoría de los países de América Latina―, resultan
ser desproporcionadas con respecto a otros delitos, su aplicación general no dis- tingue entre delitos violentos y no violentos, ni en el trato dado a distintos niveles de involucramiento en el negocio. Así, consumidores, pequeños expendedores y mulas reciben penas similares a los grandes narcotraficantes. Un estudio realiza- do en Colombia entre 2002 y 2007 encontró que apenas un 2% de los presos por delitos de drogas son mandos medios y altos, mientras al 98% no se le ha probado participación determinante en las redes del negocio del narcotráfico en nuestro país (Metaal & Youngers, 2010).
A todo esto se suma la detención preventiva de consumidores y otros presun- tos responsables de delitos de drogas que, con frecuencia, se prolonga durante años sin que se resuelva la situación. Así mismo, y debido a presupuestos públicos muy por debajo de las necesidades, los precarios estándares en las condiciones de los internos en las estructuras carcelarias ―de la mayoría de los países―, se tra- ducen en carencias en el acceso a tratamiento y a otros servicios sociales para los usuarios dependientes de drogas. De esta manera queda configurado el desolador panorama de vulneración de Derechos Humanos al que se encuentran expuestos jóvenes, mujeres y grupos de personas de escasos recursos que, por su condición de consumidores o de involucramiento en papeles menores dentro de los engrana- jes de los circuitos del tráfico de drogas ilícitas, terminan encarcelados.
Afortunadamente hay alternativas al encarcelamiento que representan res- puestas más apropiadas para enfrentar los problemas de abuso de drogas y con- ductas conexas, que afectan la seguridad pública y que pueden tener impactos significativos en la reducción de los problemas de hacinamiento carcelario. Entre ellas, se cuentan medidas como la modificación de políticas y normas para distin- guir claramente entre sustancias, conductas y tipos de consumo, lo cual permite la aplicación de tratamientos y penas diferenciadas a acciones tan distintas como portar, vender y traficar.
Una estrategia complementaria consiste en la salida del sistema penitenciario, luego de la imposición de la pena, por medio de subrogados penales como los programas de libertad condicional supervisada, o los servicios comunitarios de justicia restaurativa, entre otros. Otra alternativa que se ubica en la etapa proce- sal son los tratamientos bajo supervisión judicial, comúnmente conocidos como tribunales de tratamiento de drogas. Y, finalmente, en la etapa pre-procesal se
cuentan alternativas como las comisiones administrativas para la valoración y canalización voluntaria de consumidores en rutas de desintoxicación28.
No obstante, cualquiera de las medidas sustitutas o complementarias de control penal, enunciadas arriba, es una alternativa inferior frente a la efectiva prevención de problemas derivados del abuso de drogas. Prevenir el abuso de drogas antes de que inicie su consumo, es una estrategia de sentido común para promover comunidades sanas y seguras. También lo es para impedir el contacto de los adolescentes con el sistema judicial por conductas violentas en conflicto con la ley. Infortunadamente, llevar estos principios incontrovertidos a la práctica y materializarlos en hechos es más difícil que expresarlos, en cuanto no todas las intervenciones preventivas son eficaces y con frecuencia resulta difícil diferen- ciar las que sí lo son de aquellas que no.
El metanálisis sistemático de evaluaciones de iniciativas de prevención de abuso de drogas arrojan al menos cuatro hallazgos acerca de las características de aquellas que son eficaces: 1) sus prácticas se estructuraran con base en aprendiza- jes derivados de la experiencia y evidencias de sus resultados positivos; 2) están centradas en las circunstancias y necesidades específicas de los adolescentes y adultos jóvenes en las comunidades a las cuales pertenecen; 3) están dirigidas a atender factores de riesgo comunes a conjuntos de problemas asociados a dimen- siones mentales, emocionales y de comportamiento, entre ellos, el bullying, el rechazo social, la deserción escolar, la depresión y los embarazos adolescentes, entre otros; 4) su cobertura abarca un amplio rango de ámbitos sociales frecuen- tados por jóvenes en el desarrollo de sus actividades cotidianas (ONDCP, 2010). Hay además algunos principios, que se derivan del análisis de las iniciativas de prevención, que son eficaces. El primero es que una comunidad local tiene a su alcance una mejor comprensión, tanto de los factores de riesgo que incitan a los jóvenes al abuso de sustancias y a conductas violentas en conflicto con la ley, así como sobre los factores protectores a disposición de la colectividad para prevenir este tipo de problemas. Por consiguiente, el diseño y puesta en prác- tica de planes de acción preventivos eficaces, son el resultado de coaliciones y 28 Para más información, ver: MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO. (2014). Alternativas al encarcela- miento para los delitos relacionados con drogas. Primer Informe Técnico de la Secretaría Técnica del Grupo de Trabajo de la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (CICAD), Bogotá: Gobierno de la República de Colombia - Ministerio de Justicia y del Derecho.
alianzas integradas a las comunidades y orientadas a ese propósito. De lo anterior se desprende el corolario que las agencias y dependencias públicas, a cargo de la prevención y el manejo de problemas de abuso de sustancias y conductas ju- veniles violentas en conflicto con la ley, deben tener en cuenta y frente a lo cual deben ser receptivas, puesto que son las necesidades sentidas de la comunidad en relación con estos aspectos, lo cual permite cimentar sus intervenciones a esta escala (Garner, 2007).
Otro principio derivado de iniciativas exitosas de prevención, es que éstas deben apuntar a influenciar activamente las actitudes de los jóvenes hacia las drogas y la violencia. En la mayoría de los casos, los padres ejercen la primera y más importante influencia sobre las intenciones y comportamientos de sus hijos. Por esto, resulta de gran importancia el propósito de allegarles oportunamente re- cursos de información y destrezas comunicativas sobre la formación, orientación y manejo de la disciplina de sus hijos, para prevenir este tipo de conductas. En el caso de jóvenes con padres privados de la libertad o con problemas de abuso de sustancias psicoactivas, los programas de mentores adultos, que ofrecen vo- luntariamente orientación y supervisión, pueden brindar un apoyo importante de protección eficaz frente a los riesgos en referencia.
Un principio adicional, observado en las iniciativas comunitarias de pre- vención, es que su eficacia depende de la cobertura de sus acciones en ámbitos frecuentados por los jóvenes en el desarrollo de sus actividades cotidianas, in- cluyendo los hogares, centros educativos, clubes deportivos, lugares de trabajo, comunidades de fe y centros de recreación. Los lugares de trabajo son estratégi- cos, tanto para informar a jóvenes en edad de riesgo, como para formar a padres de familia en relación con destrezas orientadas a una adecuada comunicación y manejo de asuntos de disciplina con sus hijos.
En síntesis, el diseño efectivo de programas de prevención de abuso de sus- tancias psicoactivas responde a tres criterios fundamentales, a saber: 1) su foco está centrado en intervenciones para prevenir que jóvenes en riesgo entren en contacto con el sistema judicial por delitos violentos; 2) su diseño e implemen- tación son el resultado de coaliciones y alianzas comunitarias integradas por or- ganizaciones sociales, servicios comunitarios, educadores, policía y operadores judiciales, que tienen a su disposición recursos adecuados para el desarrollo de destrezas de orientación de adolescentes y adultos jóvenes y la disuasión del abuso
de sustancias por parte de padres de familia, mentores y servidores públicos; y 3) cuentan con la dotación de recursos de información y comunicación, aportados por agencias públicas, para orientar a los jóvenes sobre los peligros del abuso de sustancias psicoactivas y los factores de riesgo asociados a la violencia juvenil.
La oferta
Como ya se mencionó, la oferta maneja la cadena de suministro de drogas ilícitas. No obstante, no conviene encasillar y catalogar a quienes participan en distintos eslabones, como un solo grupo poblacional homogéneo, pues la cadena de ofer- ta de drogas ilícitas está integrada por agentes que incluyen, desde empresarios especialistas en el uso y aplicación de la violencia y las finanzas ilícitas, pasando por químicos y farmacéuticos encargados de controlar el procesamiento y refina- miento del producto, por transportadores, y hasta por indígenas y campesinos a cargo del cultivo de materias primas.
También es preciso contemplar el asunto de las autonomías étnico-territo- riales, como ocurre en el caso de las comunidades indígenas y las comunidades negras titulares de propiedades colectivas. Como se sabe, los cultivos ilícitos, en áreas bajo el control de estos grupos étnico-territoriales, ha sido un fenómeno persistente durante las últimas décadas y ha generado choques con el Estado, como resultado del reclamo por el respeto a la autonomía territorial. Las comuni- dades han señalado las medidas represivas adelantadas en contra de los cultivos ilícitos, como amenazas para su integridad cultural y territorial, particularmente en los casos en que estos cultivos han sido introducidos, en los territorios, sin autorización local y son controlados por parte de grupos traficantes de droga. En algunos casos son aceptados por las comunidades étnico-territoriales como una actividad económica benéfica, dadas las precarias condiciones en las que viven, con lo cual también entran a participar como agentes de la cadena de oferta de drogas ilícitas.
Por otra parte, en la cadena de oferta juegan un papel determinante, en las di- námicas y circuitos económicos locales, los cultivos ilícitos y los laboratorios de procesamiento. En general, las poblaciones étnicas y campesinas —en zonas ru- rales— con frecuencia se ven abocadas a integrarse al negocio de las drogas ilíci- tas, debido a su posición marginal y vulnerable en la escala socio-económica. Sin
embargo, la situación de los sectores campesinos, frente al ordenamiento jurídico —en materia punitiva—, es diferente a la de las comunidades étnico-territoriales. Las zonas que habitan los campesinos, en general, son objeto de acciones estata- les directas, a diferencia de lo que ocurre en el caso de las comunidades indígenas y negras, pese a que las condiciones de pobreza de los primeros sean similares o peores que las de las segundas.
Otro fenómeno, que también se observa en la cadena de oferta de drogas ilí- citas, es el la auto-marginación social, tal como ocurre con frecuencia entre con- sumidores habituales de estupefacientes. El mecanismo de reproducción social de la auto-marginación es muy particular, dado que opera con la generalización del uso como medio de pago de la propia mercancía en distintos grados de pro- cesamientos, situación que progresivamente obliga a depender de su producción para poder adquirir localmente bienes de primera necesidad, y a la vez condena a los hogares a hacer la mayoría de sus transacciones con esta forma de “circu- lante” local que limita y constriñe las oportunidades de movilidad física y social. Así mismo, en zonas económicamente dependientes de esta actividad ilícita, las oportunidades de empleo en cualquier otra actividad son casi nulas, por lo cual los pobladores rurales sucumben ante la ilegalidad, para cubrir sus necesidades básicas insatisfechas y, en esas circunstancias, queda anclada —sin alternativa—, al plano socioeconómico de la cadena de oferta de drogas ilícitas.
No son desconocidos los casos en los cuales poblaciones rurales se ven in- volucradas en los circuitos de tráfico de drogas ilícitas, como cultivadores o co- merciantes, por imposición de grupos armados —al margen de la ley—, así como por carteles de la droga que, ante la debilidad del Estado en dichas zonas, deciden tomar el poder y ejercerlo a sus anchas de manera alterna. Como consecuencia de lo anterior, con frecuencia estas comunidades se ven sometidas a diversas formas de violencia, originadas tanto en la acción estatal dirigida en contra de la cadena de la oferta de drogas ilícitas, así como en las acciones de los grupos criminales y mafiosos que controlan y regulan la operación de estas cadenas. Ambas situacio- nes contribuyen a acrecentar las dinámicas violentas propias de muchas comuni- dades rurales. Cuando se analizan las cadenas de suministro de drogas ilícitas, a la luz de la política estatal de sustitución de cultivos ilícitos, se revelan grandes dificultades para el abandono de esta actividad en zonas de influencia histórica
del narcotráfico, o para que una vez erradicados estos no vuelvan a aparecer en la región.
La eficacia de los programas integrales de reforma rural y de sustitución de cultivos ilícitos, para atacar las dificultades referidas anteriormente, dependen, entre otras cosas, de que se supere la generalizada y bien documentada discre- pancia entre los discursos políticos que respaldan las iniciativas y planes de “de- sarrollo alternativo”, y los muy limitados recursos destinados a los mismos en la práctica, los cuales usualmente son asignados a muy corto plazo. Numerosas evaluaciones de estos programas alternativos, reiteran la necesidad de compro- meter recursos suficientes y sostenidos para garantizar que zonas históricamente dependientes de economías ilícitas, sean dotadas de inversiones en infraestructu- ra física, educación y salud, para poder acceder competitivamente con su produc- ción a mercados lícitos y rentables.
Al respecto, conviene señalar que las zonas rurales económicamente depen- dientes de cultivos ilícitos —durante largos períodos—, con frecuencia presenten un notorio deterioro de su base de servicios ambientales y, en consecuencia, de la calidad y disponibilidad de recursos naturales necesarios, entre ellos el agua y la fertilidad de los suelos, para sostener actividades económicas rentables. De acuerdo con las caracterizaciones de cultivadores de ilícitos, situados en zonas de frontera agropecuaria, cerca del 40% llegó allí con la intención de sembrar coca, entre otras razones por el deterioro de las condiciones de producción y de vida en zonas campesinas al interior de la frontera agrícola. Por consiguiente, las estrategias de desarrollo alternativo deben partir del reconocimiento de que la migración a zonas de cultivos ilícitos es motivada por la aspiración a resolver, de manera relativamente expedita, los problemas de ingresos de hogares campesinos que huyen de la pobreza.
Otra limitación es la estructura de la tenencia y propiedad del suelo que, en zonas de alta dependencia económica de cultivos ilícitos, suele ser altamente ato- mizada en pequeñas unidades que no ofrecen posibilidades de obtener beneficios a esa escala. Un corolario de esta situación, es una alta densidad poblacional de mano de obra local, la cual difícilmente puede ser absorbida de manera producti- va —una vez erradicados los cultivos ilícitos—, por cualquier otra combinación de actividades, a una escala tan pequeña. Además se estima que generalmente los demás renglones productivos del sector agropecuario generan un ingreso neto por
trabajador / hectárea /año equivalente a menos de una cuarta parte del obtenido en el cultivo de coca29.
En conclusión, la calidad y disponibilidad de recursos naturales, para soportar la base de producción agropecuaria en zonas económicamente dependientes de cultivos ilícitos, a su vez condiciona la cantidad de mano de obra que puede ser absorbida económicamente por aquellas actividades con las cuales los programas