Los antecedentes normativos de la comitología se han dividido en tres épocas o etapas diferentes porque considero que son perfectamente separables e identificables, amén de la etapa actual, que denomino contemporánea. La primera etapa, catalogada de prehistoria, es la del nacimiento de la comitología. Según la Real Academia de la Lengua, la prehistoria es aquel “período de la vida de la humanidad anterior a todo documento escrito y que solo se conoce por determinados vestigios”. Si bien es cierto que los primeros comités se crean a principios de los sesenta, no existe ningún texto legal que aborde la problemática directamente, aún más, todavía no había sido creado el término “comitología”. En este primer periodo, se crean los primeros comités, existen y se desarrollan, pero nadie es capaz de clasificarlos, ordenarlos ni prever el alcance que iban a tener en el derecho comunitario. Aún más, en primera instancia los comités no contaban con base legal suficiente y la inseguridad en la que se movían era considerable.
Fue en 1970 cuando la jurisprudencia, mediante la Sentencia Köster, da el espaldarazo decisivo e irreversible al sistema ejecución normativa con procedimiento de comités. Empieza la edad media de la comitología. En esta larga fase, la realidad se impone al derecho. Son años de transición para las Comunidades Europeas, durante los cuales se maduran ideas y se proponen avances. Como veremos, en casi todos los debates sobre el papel y desarrollo de las instituciones comunitarias encontraremos referencias a la implementación y ejecución normativa. La edad media termina cuando los Estados miembros introducen una modificación en los Tratados, el Acta Única Europea, que termina con la incertidumbre legal sobre la capacidad de delegar la ejecución normativa a la Comisión. La comitología, todavía sin bautizar, recibe otro “sacramento” al ser incluida en el Tratado de la Comunidad Económica Europea.
La comitología madura y llegamos a la edad moderna. La base legal clara y nítida y la voluntad expresa de los Estados en confirmar la existencia de los comités, impulsan a la Comisión a positivizar los comités mediante la propuesta y aprobación de la primera decisión de comitología de 1987. Esta etapa coincide con la creación del mercado único y la aprobación del Tratado de Maastricht, es decir, los primeros pasos hacia una integración
32 política. La comitología evoluciona, no tanto por la voluntad de los Estados miembros, sino por la necesidad de conceder más poder de ejecución a la Comisión en el contexto de una Comunidad que adquiere muchas más competencias y dinamismo. Esta importante etapa histórica, no exenta de complicaciones, acabará en 2011 con la aprobación de una reforma de la comitología. Comienza así la época contemporánea, debido más a la reforma de los Tratados y a la positivización de los conceptos de delegación y ejecución legislativas en el TFUE, además de una mayor simplificación y transparencia, respecto del régimen anterior.
Durante las siguientes páginas se analizarán con detalle los debates institucionales y doctrinales que despertó esta materia desde sus orígenes. No obstante, no se profundizará en temas que se abordarán en otros capítulos, como son los procedimentales y los institucionales. La legislación y jurisprudencia que se analizará en el presente capítulo sobre desarrollo histórico, será aquella cuya relevancia condicionó el desarrollo de la comitología. En capítulos posteriores, se efectuará un estudio pormenorizado y desglosado de los diferentes aspectos en los que incide esta materia, y en ellos se volverán a estudiar nuevamente algunas de las disposiciones analizadas en el capítulo sobre la historia, además de incluir otras disposiciones, que por su menor relevancia en la consolidación del sistema de comités, no han sido incluidas en este primer capítulo.
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3.1) Prehistoria (58-70)
El 23 de julio de 1953 entra en vigor el Tratado CECA y el 1 de enero de 1958 los Tratados Euratom y CEE. Éste último, tenía como objetivo “el establecimiento de un mercado común y la progresiva aproximación de las políticas económicas de los Estados miembros, un desarrollo armonioso de las actividades económicas en el conjunto de la Comunidad, una expansión continua y equilibrada, una estabilidad creciente, una elevación acelerada del nivel de vida y relaciones más estrechas entre los Estados que la integran”53. El mercado común debía establecerse progresivamente durante un periodo transitorio de doce años. La consecución de este mercado debía ir acompañada de la elaboración de un número determinado de políticas comunes, como podían ser la política común de transportes, la política comercial común o la política agrícola común. Además, se crearon unas instituciones con el objetivo de llevar a buen puerto todos los objetivos enunciados. Un Consejo, donde estarían representados los Estados miembros, una Comisión, que apoyaría el interés general de la Comunidad, un Parlamento (Asamblea entonces), que sería el nexo de unión entre los ciudadanos y los Estados y, por último, un Tribunal de Justicia garante de la correcta aplicación del derecho en caso de conflicto.
Ninguno de los Tratados previó en su momento que la ejecución normativa fuera a tener tanta relevancia. Tal y como señala Günter Schafer, “prácticamente ninguno de los tipos de comités que han sido desarrollados fueron planificados ni previstos por los Tratados cuando fueron redactados, negociados y aprobados, nacieron en respuesta a una necesidad”54
. De hecho, los Tratados determinaron de manera nítida las competencias legislativas y ejecutivas entre sus instituciones, de tal manera que tanto Consejo como Comisión, tendrían competencias en los dos ámbitos55. El Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA) o Tratado de París, firmado el 18 de abril de 1951, entró en vigor el 25 de julio de
53 Art. 2.
54 Véase Mark Andenas y Alexander Türk, “Linking Member State and European Administrations: the Role of Committees and Comitology”, Delegated Legislation and the Role of Committees, Kluwer International Law, 2000)”, Günter Schäfer, pág. 4, op. cit. continúa añadiendo que “work had to be done, and could be done by effectively linking the European with the member State level. This could be best accomplished by using committees”. La idea de “acercar” la toma de decisiones a los Estados miembros va a estar siempre muy presente en la mente de los legisladores… y de muchos autores, como podemos comprobar. La barrera entre este acercamiento y el deseo de controlar la Comisión fue, ha sido y será, muy conflictiva.
34 1952. Por primera vez, seis Estados europeos aceptaban seguir la vía de la integración. El Tratado permitió establecer las bases de la arquitectura comunitaria al crear un organismo ejecutivo conocido como «Alta Autoridad», una Asamblea Parlamentaria, un Consejo de Ministros, un Tribunal de Justicia y un Comité Consultivo56.
No obstante lo anterior, el Tribunal de Justicia autorizó desde un primer momento la posibilidad de delegación de competencias, aun cuando el Tratado CECA no lo preveía en ningún artículo. Si bien en el famoso Asunto Meroni de 195657 se contemplaba la posibilidad de delegación, el Tribunal impuso unos límites para que la misma pudiera llevarse efecto58:
La autoridad delegante no puede conferir a la autoridad delegada facultades diferentes a las que a ella misma le ha atribuido el Tratado (principio general) - ap. 8.
Tales delegaciones sólo pueden referirse a facultades de ejecución, (deben de estar) exactamente definidas, y totalmente controladas en el uso que se hace de ellas, por la Alta Autoridad. – ap. 8.
La delegación de facultades no se presume; incluso en los casos en los que la autoridad delegante tiene derecho a realizarla, debe adoptar una Decisión explícita por la que se deleguen dichas facultades – ap. 9.
La delegación de una facultad discrecional a autoridades distintas de las designadas por el Tratado para garantizar y controlar su ejercicio en el marco de sus respectivas competencias, contraviene la garantía derivada del equilibrio de las competencias59 - ap. 10.
56 Fichas técnicas del Parlamento Europeo, 2009.
57 Sentencia TJCE 13 junio 1958, Meroni & Co. contra Alta Autoridad de la Comunidad del Carbón y del Acero, Asuntos C-9/56 y C-10/56, Rec. 1958.
58 Deirdre Curtin, Executive power of the European Union: Law, Practices, and the Living Constitution, Oxford, 2009, pág. 173.
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Esta disposición abría las puertas a la delegación de poderes, no sólo a la Comisión, sino a otros organismos comunitarios.
35 Esta crucial sentencia, que sigue siendo invocada a día de hoy60, impuso unos límites muy claros a la delegación, pero más importante todavía, aunque en el caso concreto de Meroni contra la Alta Autoridad considerara que la delegación era contraria a los principios enunciados, autorizó la delegación de poderes que no estaba prevista en el Tratado. El Tribunal actuó de forma extraordinariamente clarividente cuando dichas delegaciones no estaban previstas en el Tratado y cuando todavía la actividad de la primera Comunidad era bastante reducida y estaba limitada a la unanimidad en la toma de decisiones. La doctrina
Meroni prohíbe la delegación de “poderes discrecionales” que pudieran transferir la
responsabilidad del delegante al delegado. A su vez, esta doctrina debe ser entendida como una obligación del respeto al equilibrio institucional61. Esa sentencia fue decisiva y fundamental, y fue la base sobre la que pudo fraguarse una Administración supranacional, sobre todo con el nacimiento, pocos años más tarde, de las Comunidades Económica Europea y el Euratom62.
Tratados constitutivos
Los Tratados constitutivos de la Comunidad Económica Europea (CEE) y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (CEEA, llamada «Euratom») o Tratados de Roma, firmados el 25 de marzo de 1957, entraron en vigor el 1 de enero de 1958. El artículo 145 del TCEE otorgaba al Consejo un poder de decisión para garantizar los fines establecidos en el Tratado. Por otro lado, el artículo 155 establecía que la Comisión disponía de un poder de decisión propio (tercer guión) e introdujo un cuarto guión según el cual ejercería “las competencias que el Consejo le atribuya para la ejecución de normas por él establecidas”. Esta redacción se mantuvo hasta la reforma del Tratado de Lisboa, pero no fue hasta 1986 que el Acta Única
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Véase por ejemplo el Recurso interpuesto el 1 de junio de 2012 — Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte/Consejo de la Unión Europea y Parlamento Europeo en el Asunto C-270/12, en el cual se invoca la anulación de una delegación “ser contrario al segundo principio sentado por el Tribunal de Justicia en el asunto Meroni/Alta Autoridad”. Véase también Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Primera) de 26 de mayo de 2005, Carmine Salvatore Tralli contra Banco Central Europeo, Asunto C-301/02 P.
61 Ver considerandos “esta disposición permite ver en el equilibrio de facultades, característico de la estructura institucional de la Comunidad, una garantía fundamental concedida por el Tratado, en particular a las empresas y asociaciones de empresas a las que se aplica”. Christian Joerges and Jürgen Neyer, From intergovernmental bargaining to deliberative political processes: the constitutionalisation of comitology, European Law Journal 3, 273-299 (1997). Ver también J.H.H. Weiler , European Community system: comitology, European Union Jean Monnet Professor NYU School of Law and Martina Kocjan Graduate Member of the Faculty of Law University of Oxford; J.H.H. Weiler & M. Kocjan, 2004/05.
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Jesús Ángel Fuentetaja Pastor, La administración europea; La ejecución Europea del derecho y las políticas de la Unión, Civitas, 2007, pág. 52.
36 Europea iluminó algo más la oscura laguna que envolvía la ejecución de medidas por parte de la Comisión.
El Abogado General Lenz calificó este reparto de competencias como “principios de la autorización particular limitada”, ya que “cada institución de la Comunidad actuará dentro de los límites de las competencias que le son atribuidas por los Tratados. Ninguna institución goza de una competencia legislativa o de una competencia de acción generales”. No existía ninguna relación jerárquica entre las instituciones “ya que la Comisión tiene también atribuidas competencias propias en el Tratado CEE” (tercer guión), no obstante, sí existía una jerarquía “en el ámbito de aplicación del cuarto guión del artículo 155 del Tratado CEE, ya que la Comisión deberá respetar en la adopción de las medidas de ejecución las competencias que el Consejo le haya atribuido”. El Abogado realizaba un importante análisis entre el poder de decisión de la Comisión y la delegación de funciones ejecutivas. En el ámbito de las medidas que la Comisión adopta de esta manera conforme al cuarto guión del artículo 155 del Tratado CEE, “no puede restringir los principios generales del Derecho más que cuando haya sido autorizada para ello mediante un reglamento del Consejo. En el caso del tercer guión del artículo 155 del Tratado CEE, la Comisión podrá, sin embargo, proceder a dichas restricciones sobre la base de una competencia propia, es decir, habiendo sido directamente autorizada para ello por el Tratado CEE”63
.
La comitología se desarrolló en el contexto de la Comunidad Económica Europea. Ésta se desarrolló en los años 60, de la mano de la Política Agraria Común. El desarrollo de esta política marcó desde un principio el nacimiento del entramado de comités. En concreto, el primer comité nació en 1962 coincidiendo con el establecimiento de la Política Agraria Común64, aunque la denominación “comitología” procede de un debate parlamentario de 1987.
El TCEE fijaba los objetivos de la política agrícola común en:
a) incrementar la productividad agrícola;
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Sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de mayo de 1987, Walter Rau Lebensmittelwerke y otros contra Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung, Asuntos acumulados C-133 a 136/85, ver aps. 107 a 112 de las Conclusiones del Abogado General Otto Lenz.
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Georg Haibach, Mads Andenas and Alexander Türk, “History of Comitology”, en Delegated Legislation and the Role of Committees in the EC. The Hague, Kluwer Law International, pág. 187.
37 b) garantizar así un nivel de vida equitativo a la población agrícola;
c) estabilizar los mercados;
d) garantizar la seguridad de los abastecimientos;
e) asegurar al consumidor suministros a precios razonables.
El reto era complicado. A principios de los años sesenta el sector agrícola empleaba a un 25% del mercado laboral y además la realidad de cada Estado miembro era completamente diferente. De hecho, a mediados de los cincuenta, un intento de crear una política agraria común (la propuesta “Green Pool”) había fracasado. Francia y Países Bajos tenían los sectores agrícolas más eficientes, y por ello, apostaban por una eliminación de las aduanas en este mercado. Por el contrario, los otros miembros no eran tan partidarios de abrir sus fronteras a otros productos y preferían continuar con sus sistemas compensatorios internos. Francia, además, consideraba que el mercado único agrícola sería una contrapartida a la disminución de aranceles en el sector industrial. Por todo ello, no es de extrañar que desde un principio, este Estado priorizara la consecución de un acuerdo sobre la política agraria sobre el resto de objetivos del mercado común, incluida la unión aduanera. Por este motivo, apenas seis meses después de la entrada en vigor del TCEE, entre el 3 y el 11 de julio de 1958, en la conferencia de Stresa, se fijan las bases y principios fundamentales de la Política Agraria Común. Sin saberlo, los Estados miembros ponen la primera piedra de la comitología.
Pero, desde la primera propuesta de la Comisión sobre la ejecución legislativa de la PAC de 1959 hasta el acuerdo final, los debates fueron muchos y muy arduos. La Comisión presentó su primer borrador el 11 de diciembre de 1959 con un contenido que era muy poco aceptable para la mayoría de los Estados miembros, debiendo realizar una nueva propuesta revisada el 30 de junio de 1960. Aun así, esta segunda propuesta distaba bastante de generar consenso en el seno del Consejo. Para evitar un segundo bloqueo de la iniciativa de la Comisión, se decidió la creación de un Comité Especial de Agricultura, que se convertiría en el foro de negociación. Se llegó a un nuevo borrador el 30 de diciembre de 1960, aunque hubo que esperar hasta el 14 de enero de 1962 para que se concretara el acuerdo final del Consejo. La PAC se creó cuando Europa era deficitaria en gran parte de productos alimenticios, por ello los mecanismos de esta política común se dirigieron a resolver esta situación apoyando los precios y las rentas interiores mediante operaciones de intervención y sistemas de protección
38 transfronteriza, convirtiéndose con los años la Comunidad en el primer importador y el segundo exportador más importante de productos agrícolas a escala mundial65.
Para lograr los objetivos enunciados en párrafos precedentes, la PAC previó la creación de una organización común de los mercados agrícolas (OCM) que, según los productos, adoptaría una de las siguientes formas: normas comunes sobre la competencia, una coordinación obligatoria de las diversas organizaciones nacionales de mercado y una organización europea del mercado. A su vez, también desde los orígenes, en 1962 se definieron tres principios fundamentales que van a caracterizar el mercado agrícola común y, por lo tanto, las organizaciones comunes de mercado: un mercado unificado, que implica, por un lado, la libre circulación de los productos agrícolas en el territorio de los Estados miembros y, por otro, la utilización de medios y mecanismos comunes en el conjunto de la UE para su organización. El segundo principio, implica la preferencia comunitaria, es decir, se da preferencia a los productos agrícolas de la UE, que se comercializan a precios inferiores a los de los productos importados, y, además, se protege el mercado interior de las importaciones de terceros países a precios reducidos y de las grandes fluctuaciones del mercado mundial. En último lugar, el principio de solidaridad financiera. Todos los gastos y desembolsos derivados de la aplicación de la PAC se sufragan con cargo al presupuesto comunitario. En resumen, lo más destacable es señalar la complejidad que esta política implicaba. La creación de mercados comunes, cada uno con una organización diferente, además de la gestión de la mitad del presupuesto comunitario, implicaba tener que ceder competencias en un órgano ejecutivo, aunque, es poco probable que para ningún negociador en Stresa fuera una de las principales preocupaciones66.
La PAC y la delegación de poderes
Una vez superado el grueso de la negociación sobre la articulación de la Política Agraria Común, la gestión y ejecución de normas por parte de la Comisión, es decir, la ejecución normativa, se convirtió en uno de los temas sensibles. De hecho, tal y como indica Fuentetaja “la puesta en marcha de la PAC determinó el nacimiento de lo que después pasaría a
65 Véase www.dip-badajoz.es/eurolocal. 66
Fernández Torres, JR, La Política Agraria Común. Régimen Jurídico de la Agricultura Europea y Española, Editorial Aranzadi, 2000, y www.europa.eu/scadplus .
39 conocerse como comitología”67. Como bien señala Bianchi, incluso en 2009, más del 40% del presupuesto, así como más del 60% de la legislación comunitaria y, un 25% de los asuntos del Tribunal de Justicia correspondían al ámbito de la política agrícola común. “La PAC constituía la primera experiencia de integración en un sector políticamente importante y de competencia exclusiva”68
.
El Consejo celebrado los días 20 a 22 de diciembre de 1961, concedió a este asunto la más alta prioridad. Muchos Estados creían encontrarse en una encrucijada. Por un lado, veían la necesidad práctica de tener que conceder cierta delegación de poderes a la Comisión, pero recelaban de conceder dicha prerrogativa cuando no se encontraba delimitaba en el Tratado. Además, sabían que la PAC era sólo la punta de lanza, luego le seguirían el resto de políticas. La primera propuesta de la Comisión sugería la creación de “Oficinas Europeas”, que