Impacto de la ayuda en la educación y debates en torno a la elección de instrumentos

El impacto de la ayuda puede medirse en dos niveles diferenciados. En primer lugar, sobre los objetivos o resulta- dos educativos propuestos en las estrategias nacionales de educación, a cuyo logro contribuye la ayuda externa. En segundo lugar, en los procesos intermedios que se consideran necesarios para avanzar hacia esas metas educa- tivas: el diálogo sobre las políticas educativas, la planificación educativa, la distribución de recursos, la ejecución o la evaluación de resultados. El progresivo apoyo a la educación, en particular a la educación básica, a través de en- foques sectoriales ha generado debate en las agencias donantes sobre el impacto que tienen los distintos instru- mentos y enfoques de trabajo en estos dos niveles.

En relación al logro de las metas y objetivos educativos, los resultados agregados de la ayuda muestran que en el pasado lustro se han realizado progresos importantes en la expansión de la escolarización primaria. Tras Dakar, un volumen creciente del apoyo externo se ha concentrado en la educación primaria formal. Se ha incrementado la

oferta educativa en este nivel a través de la mejora de las condiciones físicas de las escuelas (infraestructuras) y una mayor autonomía en la gestión escolar (más materiales y recursos en las escuelas). También ha mejorado el pago de los salarios del profesorado y la expansión de la red escolar y del sistema en general (Netherlands Ministry of Foreign Affairs, 2003). A ello ha contribuido, al menos en parte, la reorientación de la ayuda hacia enfoques sec- toriales y la creciente utilización del apoyo presupuestario. Otros estudios también mencionan un impacto positi- vo de la ayuda programática en la eliminación de las tasas de matrícula. Una porción significativa de los costes de la educación se traslada de las familias al Estado, contribuyendo a incrementar la demanda de educación, en parti- cular de las niñas y de la población más excluida (Foster, 2004). Otros ámbitos de la educación básica, como la provisión de educación no formal, incluida la educación de adultos, habrían recibido mucha menos atención y recursos financieros de la ayuda. Ésta se habría canalizado, fundamentalmente, a través de organizaciones no gubernamentales.

La expansión de la educación primaria, y el incremento de estudiantes que la finalizan, está ejerciendo una enor- me presión sobre los subsistemas de educación secundaria en muchos países. Éstos, tras muchos años subfinancia- dos, no pueden absorber la demanda existente para continuar estudiando en este nivel, amenazando la sostenibi- lidad de los avances de la educación primaria y del sistema educativo en su conjunto. A ello es necesario añadir que existe una percepción bastante generalizada de que el aprendizaje que se obtiene en la educación primaria –que constituye el máximo nivel para muchos niños y niñas– no les equipa adecuadamente para el mundo del tra- bajo. Tampoco se habrían logrado progresos sustanciales en las capacidades institucionales del sistema educativo –de los ministerios de educación a las escuelas–. La mejora de la calidad de la educación sigue siendo elusiva. A pe- sar de los esfuerzos de gobiernos y donantes, persisten elevadas tasas de abandono y repetición y, sobre todo, pobres resultados de aprendizaje. La calidad educativa no sólo no ha aumentado sino que, en muchos países, ha sufrido un rápido deterioro, aunque este fracaso no se atribuya necesariamente al apoyo presupuestario sino, más bien, a una expansión acelerada de los sistemas educativos.

El segundo nivel de análisis del impacto de la ayuda está directamente ligado a la elección de los instrumentos. Buena parte de la discusión se ha centrado en el cambio de los proyectos a las modalidades de ayuda programáti- ca. Foster (2004) observa impactos diferenciados, según los instrumentos utilizados, en tres ámbitos específicos: 1) en el nivel de las políticas que se acuerdan; 2) en los acuerdos sobre el destino de la ayuda (earmarking aid);

3) en la justificación de los desembolsos, la gestión y auditoría de los fondos (accountability).

El cuadro 2.1 muestra las principales características de estas dos amplias categorías de ayuda: la ayuda por pro- yectos frente a la ayuda programática. Un proyecto es una intervención que especifica una serie de actividades que apoyan uno o más objetivos educativos y que son financiadas en un plazo de tiempo limitado. Los proyectos repre-

En principio, en aquellos países que reúnen una serie de circunstancias –p.e. no estar en guerra; unos niveles de corrupción relativamente bajos y un buen entorno macroeconómico– los donantes y los gobiernos receptores han promovido una mayor utilización del apoyo presupuestario directo y de los fondos comunes por suponer que per- miten mejorar la eficacia de la ayuda. Una evaluación relativamente temprana de la ayuda a educación (FTP, 2002) ya señalaba que la ayuda por programas de la Comisión Europea, si bien más complicada de monitorear y exigente con las capacidades institucionales de los gobiernos, aseguraba un mayor porcentaje de gasto en educación, una mayor rapidez de desembolsos y un mejor diálogo sobre políticas. Otros análisis (Riddell, 2007a) también indi- can impactos positivos del enfoque sectorial y de la canalización de la ayuda a través del presupuesto, en términos de una mayor coherencia del apoyo de los donantes a la educación (p.e. a través de la firma de los Memorándum de Entendimiento que gobiernan los fondos comunes). Las nuevas modalidades mejoran la cohesión y la respon- sabilidad de los gobiernos nacionales sobre las políticas educativas que se ponen en práctica y contribuyen a una gestión financiera más cuidadosa. De igual forma, se perciben ciertos avances en las capacidades institucionales para llevar a cabo las políticas acordadas; o, al menos, una menor substitución de las capacidades nacionales por parte de la ayuda. Y se destaca, sobre todo, la mayor apropiación nacional de las políticas y de los resultados edu- cativos, algo que no había sucedido con los proyectos. La macroevaluación conjunta de la ayuda a educación bási- ca también sugiere que los enfoques programáticos han favorecido una mayor apropiación de las políticas educa- tivas y, en algunos casos, han contribuido a una mejor relación entre el gobierno y los países socios (Netherlands Ministry of Foreign Affairs, 2003).

Fuente: Adaptado de Mick Foster, 2004.

Cuadro 2.1: Características de las principales formas de ayuda

Tipo de ayuda Apoyo Presupuestario General Apoyo Presupuestario Sectorial Fondo Común Proyectos usando sistemas del Gobierno Proyectos usando sistemas paralelos Nivel de acuerdo sobre políticas Macro y presupuestario Sectorial Sectorial y subsectorial Sectorial y Proyectos Limitado Acuerdo sobre el destino de los recursos (Earmarked aid) Ninguno Al sector

Dentro del sector

Proyecto Total Sistema de desembolso y gestión financiera (Accountability)

Sistema del gobierno

Sistema del gobierno

Sistema del gobierno

Sistema del gobierno

Donante

sentan la forma más exigente de concreción de las actividades, destino y mecanismos de gestión; es una ayuda que se acuerda, en muchas ocasiones de manera ad hoc,respondiendo en gran medida a los intereses del donante, ante quien se justifica el uso de los fondos. Desde numerosos ámbitos se han señalado las desventajas de este ins- trumento por sus elevados costes de transacción y porque “éstos pueden duplicar las actividades, limitan la apro- piación de los procesos, implican un desembolso irregular de los fondos, son escasamente sostenibles y dificultan la coordinación entre donantes”(FTP, 2002). En el otro extremo, el apoyo presupuestario es la modalidad que per- mite acuerdos más generales sobre las políticas, al tiempo que otorga mayores grados de autonomía y decisión al gobierno receptor sobre el destino y gestión de la ayuda. Pero, al mismo tiempo, también incrementa su fungi- bilidad, es decir, la posibilidad de desviar los fondos de la ayuda de sus objetivos iniciales.

Los donantes podrían transferir toda su ayuda a través del apoyo presupuestario general a favor de una estrategia de reducción de la pobreza que incorporase los objetivos de desarrollo, incluidos los objetivos educativos. No obs- tante, en la práctica, un número importante de agencias se resiste a este tipo de transacción de la ayuda. Las razo- nes son varias, pero fundamentalmente aluden al deseo de los donantes de influir en las políticas del gobierno o de apoyar algunas políticas de manera específica; al interés por reducir el riesgo de utilización inadecuada de los fondos o la preocupación de algunos por hacer visibles los logros de su ayuda.

De hecho, mientras que el número de enfoques sectoriales puede que se haya incrementado, la participación en el apoyo presupuestario general apenas ha supuesto en torno al 4% de la AOD de media en los últimos cinco años (Riddell, 2007b) siendo habitual que los donantes cuenten con una cartera híbridade instrumentos. En la actua- lidad, un porcentaje importante de la ayuda a educación continúa siendo transferida a través de proyectos. Aun- que se saben las limitaciones del instrumento, también se reconocen sus potencialidades, especialmente si apo- yan medidas educativas innovadoras que puedan ser posteriormente reproducidas a mayor escala o si se dirigen a proporcionar acceso a la educación a grupos marginados (Netherlands Ministry of Foreign Affairs, 2003). Otras evaluaciones también consideran que los proyectos pueden jugar un papel positivo cuando, por ejemplo, se pre- tende apoyar a organizaciones de la sociedad civil o cuando la ayuda se dirige a países con limitada dependen- cia de la ayuda (Ministry for Foreign Affairs of Finland, 2004). En cualquier caso, la ayuda por proyectos es más efectiva para el sistema educativo cuanto mejor integrada está en los enfoques sectoriales.

La ayuda presupuestaria tampoco está exenta de crítica. La mayor concentración de las decisiones en las institu- ciones públicas centrales alienta una planificación de las intervenciones de “arriba-abajo”, con escaso espacio para la participación de otras instancias descentralizadas y de la sociedad civil. El reconocimiento que los gobier- nos y los donantes han otorgado a los distintos actores de la sociedad civil ha sido desigual y sus procesos de incorporación a los enfoques sectoriales no siempre han sido transparentes ni sistemáticos. Aún así, en algunos países, las OSC han demostrado capacidad para sensibilizar a la ciudadanía sobre sus derechos y para supervisar las políticas educativas que se llevan a la práctica. En otros, sin embargo, las OSC se enfrentan, todavía, al desafío de coordinar sus actuaciones y articular la voz de la sociedad civil –ONG nacionales, internacionales, sindicatos de maestros–, ofreciendo una contribución técnicamente fundada al diálogo, planificación y ejecución de las polí- ticas educativas (Mundy and Haggerty, 2008). En cualquier caso, existe cierto desajuste entre las viejas y nuevas funciones que las OSC deben desempeñar. Por un lado, algunos gobiernos nacionales están más cómodos con el papel tradicional de las OSC como proveedoras de servicios que con su reciente rol de seguimiento y vigilancia de las políticas educativas. Por su parte, algunos donantes, a pesar de la retórica, continúan financiando la acti- vidad de las OSC como proveedoras de servicios educativos. Y entre las OSC de muchos países, en cambio, existe la convicción de que se han reducido los recursos financieros para ofrecer servicios educativos, pero tampoco ha llegado el apoyo para su implicación más activa en los enfoques sectoriales.

Tampoco el cambio hacia los enfoques sectoriales se ha visto acompañado, necesariamente, de avances en las relaciones entre donantes y gobiernos nacionales; sobre todo, cuando se ha entendido al SWAp como un proce- dimiento ya establecido (blueprint)al que los países receptores debían adecuarse, y no como un proceso a cons-

truir por ambas partes (Netherlands Ministry of Foreign Affairs, 2003). Esta creciente estandarización de los pro- cesos y de los enfoques de las agencias donantes se ha acompañado, en ocasiones, de un descuido para con las necesidades y circunstancias nacionales o locales. Por último, se constata que el cambio hacia la ayuda programá- tica no ha supuesto para el gobierno receptor una reducción de las cargas administrativas sino, al contrario, un in- cremento de éstas –más informes, planes, reuniones y previsiones presupuestarias–, al menos a corto plazo. Una situación similar se ha presentado para las agencias donantes que también han visto acrecentadas sus tareas; en particular, para el personal de las representaciones y delegaciones en el terreno. Como argumenta Chambers (2006): “No sólo los enfoques sectoriales no disminuyen las cargas (administrativas), sino que generan una plé- tora de informes que son encargados, recibidos y, se supone, que leídos, discutidos y sobre los que hay que tener una opinión”.

En resumen, existe cierto acuerdo en que no existe un modelo único para la elección de los instrumentos de ayuda, sino que se necesitan buenos análisis del entorno político, institucional y económico de los países para poder pro- poner las opciones más adecuadas. Junto a ello, la impresión que se obtiene de las diversas evaluaciones, incluidas aquellas sobre apoyo presupuestario general (IDD and Associates, 2006) es que se han logrado más mejoras cuan- titativas (p.e. un mayor número de personas pobres accediendo a servicios educativos) que cualitativas, más difí- ciles de lograr. De hecho, la expansión de los servicios básicos se ha logrado, en muchos casos, a expensas de la calidad. Se reconoce, también, que muchos de los problemas de ejecución de las políticas educativas no se resuel- ven “de un día para otro” y que es importante prestar la máxima atención a los procesos, a cómo se construyen relaciones de asociación auténticas. Por tanto, corresponde adoptar un cauteloso optimismo ante las nuevas mo- dalidades de ayuda, pues el veredicto deberá hacerse sobre el impacto que se logre a medio plazo en la calidad de la educación.