Mas allá de la propia diversidad que presenta la actividad minera a gran escala, existen características de la industria y su relación con la sociedad y el medio ambiente que han producido impactos bastante específicos y relativamente bien documentados26. Estos
impactos han producido una serie de reacciones o ajustes por parte de los actores que componen la industria, para intentar resolver los problemas, por ejemplo, de contaminación de los ecosistemas, enfrentamientos violentos o tensiones crónicas entre las comunidades locales y las empresas.
Los ajustes implementados en los últimos 20 años, se manifiestan en tres niveles. En primer lugar, se inscriben en la tendencia general de liberalización de la economía y cambio del papel del Estado desde ejecutor de proyectos mineros a facilitador del desarrollo de la industria. Para esto se han creado y aplicaron fórmulas institucionales que mejoren el desempeño del sector minero en relación al desarrollo económico.
Éstas se complementaron con el reglas y normas desarrolladas, tanto por conglomerados de empresas, instituciones financieras internacionales y los estados, para mejorar el desempeño ambiental de las operaciones mineras y, mejorar las relaciones entre las comunidades locales y las empresas. En este capítulo discutimos, en primer lugar la naturaleza de los problemas que aquejaron a la industria minera y que promovieron estos ajustes. Las dos primeras secciones del capítulo están dedicadas a discutir la problemática del aporte de la minería al desarrollo económico y los impactos socioambientales de la minería metálica a gran escala de oro y cobre. En la tercera
26 Si bien la minería a gran escala carece de definiciones certeras, los elementos que la caracterizan se
refieren al relativo tamaño de las inversiones y de la infraestructura (tanto directa como conexa), la cantidad de material removido, procesado o desechado, el tipo de tecnologías y procesos que utiliza, la cantidad de insumos y mano de obra que requiere y el tipo de productos que obtiene. Se debe tomar en consideración además que las condiciones ambientales de los lugares de extracción y los diferentes tipos de mineralización existentes (las combinaciones en las que se encuentran los metales en el subsuelo), hacen que las operaciones de minería a gran escala, inclusive cuando se busca extraer el mismo metal, pueden variar grandemente con respecto a los impactos producidos, por lo que resulta complejo listarlos de una manera inclusive de manera general.
sección, mostramos cómo estos ajustes se han manifestado en la región de América Latina y especialmente la forma que han tomado en Ecuador.
Minería y desarrollo
En muchos lugares del mundo comunidades locales, organizaciones no gubernamentales y gobiernos locales rechazan la presencia de operaciones mineras a gran escala no solamente en función de la dimensión de los cambios ambientales y sociales que estas inevitablemente producen, sino por la incapacidad que ha mostrado la industria para en efecto influenciar de manera efectiva y duradera el desarrollo económico local.
Los niveles de desarrollo económico y humano relativo de algunos países se han beneficiado de la minería, mientras que ésta ha tenido un impacto menor o inclusive ha sido contraproducente para crear condiciones de desarrollo de largo plazo en otros países. Las explicaciones construidas sobre este fenómeno hacen énfasis en distintos aspectos del fenómeno, los cuales pueden ser calificados como “economicistas”, elección racional y de gobernabilidad.
A continuación revisamos cada una de estas aproximaciones frente a ejemplos del desarrollo de la industria minera de metales en los últimos 50 años a través del mundo y, ofrecemos un enfoque sobre la relación de los principales elementos para entender el posible lugar de la minería en el desarrollo sostenible.
La minería no aporta al desarrollo por errores en las políticas públicas
Los argumentos “economicistas” que evalúan el aporte de la minería al desarrollo, estudian sus impactos en función de la sostenibilidad de la política presupuestaria (Robinson, Torvik y Verdier, 2006). La dinámica opera al producirse una bonanza por la explotación de un mineral debido a un nuevo descubrimiento o una valoración positiva en el mercado -provocada por el aumento de la demanda o la mejora en la tecnología disponible para la extracción que reduce los costos- lo que exige ajustar la política pública para aprovechar las oportunidades que crea la bonanza para el crecimiento de la economía. Cuando estas condiciones no son aprovechadas en función de disminuir brechas entre riqueza y pobreza o extender prestaciones sociales, se considera que se debe a una falla o error en la definición de las políticas públicas, configurando desde ahí lo que se conoce como la maldición de los recursos naturales o
La definición formal de la tesis de la maldición de recursos naturales fue desarrollada por Auty al discutir tal como pronosticaba la visión convencional sobre el desarrollo, que el rol de los recursos naturales es más importante en sus etapas iniciales. Según la evidencia recopilada y analizada por Auty, los países con favorables dotaciones de recursos no solamente que fallan en beneficiarse de éstos, sino que su desempeño es peor que aquel de los países con menores dotaciones de recursos (1993: 1).
Según esta visión alternativa a la neoclásica27, las políticas públicas que regulan la explotación de las reservas de minerales y sus ingresos son la causa de que ciertos países como la India, México y Brasil no hayan podido percibir los beneficios de ésta, en la misma escala en la que países con menores cantidades de recursos y condiciones menos favorables para al funcionamiento de un mercado (como el tamaño de la población) como Taiwan y Corea lo hicieran. Así pues, la menor disponibilidad de recursos de estos últimos les obligó a abandonar un modelo autárquico de desarrollo del mercado interno mediante la industrialización por sustitución de importaciones, debido al creciente déficit en su balanza comercial. Cuando en la década de 1970 México y Brasil empezaron a enfrentar el mismo problema, y trataron de producir una diversificación de la producción, el abandono del proteccionismo a la industria local fue muy difícil de implementar por el poder de los intereses directamente beneficiados por las rentas (Auty, 1993).
Los motivos de que las economías basadas en los minerales28 tengan un menor desempeño que en otros países en un nivel similar de desarrollo pero con menores recursos, yacen en tres factores: la función de producción del sector minero (el ratio entre el capital y el trabajo), los vínculos internos para la producción y, la asignación de
27
Davis y Tilton (2005) sostienen que la visión neoclásica o convencional afirma que al poseer una dotación de recursos, como minerales, un país puede transformarlos en producción que pueden bien consumirse o bien transformarse en otros recursos que a su vez mejoran el conocimiento y hacen más eficiente el uso de los recursos.
28
Aquellos países en desarrollo que generan al menos el 8% del producto interno bruto (PIB) y el 40% de sus ingresos por la exportación del sector mineral, sea este hidrocarburos o minerales duros como el cobre y el estaño. Es importante tener en cuenta que Auty se refiere a un cierto tipo de dependencia de la economía de la explotación de minerales, y no al hecho de poseer una cierta dotación de capital natural para el que algunos modelos encuentran ningún impacto estadísticamente significativo en el crecimiento. Ver por ejemplo Ding y Field, 2005, Natural resource abundance and economic growth, Land Economics, 81:4, 496-502.
las rentas minerales29 (Auty (1985) citado en Auty, 1993: 3). Las dos primeras son condiciones para que existan tendencias hacia el desarrollo de economías de enclave en las que los ingresos por las exportaciones salen del mercado nacional (porque se compran insumos y se contrata personal por fuera de la economía y se deja de generar valor agregado como lo hicieran Taiwan y Corea) convirtiendo a los impuestos en la única forma de contribución de la actividad a la economía (Hirschman (1977) citado citado en Auty, 1993). En estas además los costos ambientales y sociales de la actividad económica son trasladados en mayor medida a las poblaciones locales (Bunker, 1988; Davis y Tilton, 2005).
La distribución de la renta opera de una manera más compleja. La dependencia en los impuestos como forma de captación de renta ocasiona que disminuya la competitividad de los sectores agrícola y manufacturero como consecuencia de la apreciación del tipo de cambio real ante la rápida captación de la renta minera en la economía doméstica , como en la bonanza petrolera de 1979-1981 en México y Venezuela. Así, se configura la enfermedad holandesa o (i) el encogimiento prematuro del sector agrícola, comparado con aquel de las economías no minerales a un nivel similar de desarrollo y (ii) el sub-desarrollo o extrema protección del sector manufacturero (Auty, 1993: 15).
El efecto de mediano plazo de la enfermedad holandesa es que dada la necesidad de evitar la competencia en el mercado internacional vía subsidios, debido a la apreciación del tipo de cambio que vuelve más baratos a los productos importados, se vuelve muy complicado seguir percibiendo la misma cantidad de renta desde impuestos o comercio exterior para sustituir a la renta minera en las épocas con precios desfavorables. La bonanza puede además, incrementar las inequidades económicas si el sector de los recursos naturales en crecimiento redistribuye menos equitativamente los recursos (Humphreys, Sachs y Stiglitz, 2005: 5-6).
Los efectos de la enfermedad holandesa pueden ser potenciados por la asignación de recursos tanto de capital como de mano de obra a los sectores de la construcción y de servicios, provocando que el sector no competitivo (agricultura o manufactura) pueda llegar a crecer en un porcentaje menor o inclusive a contraerse
29
sostenidamente (Auty, 1993: 17). La amplificación de las condiciones creadas por la bonanza se produce debido al efecto demostrativo de esta en el nivel de salarios. La limitada mano de obra bien remunerada de la industria minera provoca una demanda general por un aumento de los salarios en los sectores menos competitivos, hacia donde se derivan los ingresos de la minería pero sin una base de incremento de la productividad, lo cual instaura un régimen perverso de redistribución no sostenible basado en subsidios.
Dada la alta volatilidad en los precios de los minerales y, en sí misma, la del ingreso que producen en el mediado plazo, es necesario un ajuste para balancear la política fiscal. Según Davis y Tilton (2005: 236), la volatilidad es alta porque la demanda fluctúa en gran medida a través de los ciclos económicos. Es decir, que una limitada demanda por la caída de la producción hace que los precios de los minerales bajen. Además, la elasticidad de la demanda y de la oferta es baja en el corto plazo, sobre todo cuando la producción alcanza la capacidad existente. Según Humphreys, Sachs y Stiglitz la volatilidad del ingreso producido tiene tres posible orígenes: la variación de las tasas de extracción, la variabilidad en el tiempo de pago de las corporaciones a los Estados y las fluctuaciones en el valor del recurso natural producido (2005: 6). El balance requiere de (i) incremento de la competitividad de los sectores agrícola y manufacturero, los cuales son relativamente más lentos para reaccionar a las demandas del mercado y se retrasan frente a la tasa de declinación de los ingresos generados por los minerales. Se requiere además (ii) la eliminación de los oligopolios protegidos para funcionar en función del incremento de la competitividad.
Los ciclos de bonanza y caída que afectan la cantidad de ingreso disponible para el fisco afectan también a la inversión pública, pues existe una tendencia hacia una menor inversión en desarrollo cuando la generación de renta depende del cobro de impuestos y pueden ser altamente variables. La educación ha sido uno de los sectores más afectados por los ciclos, pues la inversión en capital humano no es un requisito para mantener la extracción de las materias primas, si no se apunta a la innovación tecnológica, a pesar de que tenga un rol primordial cuando la economía deba diversificarse en el futuro ante su agotamiento. Además, estos ciclos tienden a generar un mayor endeudamiento externo, fruto de la facilidad con la que el dinero es prestado,
sobre todo si la justificación es invertir en facilidades para aprovechar futuras bonanza, con lo que el futuro ingreso tiende a quedar hipotecado.
El endeudamiento frente a los posibles ingresos futuros producidos por la extracción de minerales incrementa las dificultades para el balance fiscal en una situación de baja en los precios o las cantidades del producto extraído (Humphreys, Sachs y Stiglitz, 2005: 10) y limita aun más las inversiones en capital humano (hospitales, prevención de enfermedades, etc.) profundizando un ciclo de endeudamiento e intensificación de la extracción.
Dado que la tesis de la maldición de los recursos ejemplifica el desempeño de un cierto conjunto de políticas públicas, los efectos de los ciclos de bonanza y caída que configuran la maldición pueden ser manejados en función de la capacidad institucional para responder a los retos que estos crean y aprovechar las oportunidades que abren. Una política pública que, por ejemplo, apunte a manejar la volatilidad de los precios de las materias primas, puede apuntar a la creación de un fondo de estabilización cuyos resultados dependen del desempeño institucional en la correcta asignación de los fondos que manejan (Humphreys y Sandbu, 2005: 226). De tal forma que la maldición de los recursos naturales para nada tiene el carácter de inevitable, se configura en función de condiciones internas y externas de las instituciones y del mercado que limitan de cierta manera las elecciones que los actores de un sistema político pueden realizar.
La minería no aporta al desarrollo por elección de los actores
Una segunda perspectiva según la cual la minería tiene un efecto negativo sobre el desarrollo, hace una lectura distinta de la calidad de las políticas públicas, al sugerir formas en las que los ciclos de bonanza y caída pueden afectar el funcionamiento de un sistema político. Sin negar las posibilidad de ocurrencia de los efectos descritos por la visión alternativa esta perspectiva mira cómo, más allá de oportunidades para generar desarrollo humano, la abundancia de recursos puede abrir o exacerbar ciertos patrones de comportamiento político.
En el centro de la discusión se ubica el rentismo, entendido como una actividad sostenida de los actores de un sector para apropiarse de la renta proveniente de una actividad extractiva. Los estados rentistas buscan ejercer un control político sobre la sociedad a través de la creación y mantenimiento de la dependencia económica basada
exclusivamente en su capacidad para asignar y redistribuir recursos (Weinthal y Jones, 2006).
El principal efecto de este comportamiento es el debilitamiento de las instituciones del Estado y el deterioro de la relación entre el Estado y la sociedad. Esto sucede porque los estados rentistas ignoran los incentivos de largo plazo para la construcción de instituciones fuertes y, sobre todo, el lazo creado por la tributación y la redistribución se debilita enormemente con las políticas de redistribución populistas. De tal forma se limita el desarrollo de oposición social porque reduce la necesidad de la rendición de cuentas de los líderes al público. En última instancia, el rentismo, incrementa la capacidad del Estado para ubicar recursos discrecionalmente, facilitando (i) el aumento de los niveles de corrupción, (ii) el ejercicio de una desproporcionada influencia en el gobierno por parte del sector extractivo y, (iii) puede promover condiciones para el desarrollo de regímenes autoritarios que creen para sí una amplia ventaja sobre sus adversarios políticos y bloquean las restantes demandas sociales mediante el uso de la violencia.
La constatación de tendencias de este tipo llevan a Robinson, Torvik y Verdier a ver al rentismo no como un error en la política pública, sino como una estrategia política racional que responde a los incentivos inducidos por la generación de rentas (2006). El comportamiento rentista permite distribuir recursos que incrementen la burocracia, a través de la cual se aseguran compromisos políticos, sobre todo en vísperas de elecciones. Así, el rentismo construye una senda de extracción de recursos cuya ineficiencia depende de las posibilidades de quienes acaparan la renta de mantenerse en funciones. A menor probabilidad, el ritmo de extracción y gasto tiende a ser más elevado y, menores los recursos dejados para el futuro.
Según los autores, el rentismo provoca además un movimiento de capital y mano de obra hacia el sector extractivo, no por razones económicas de mayores oportunidades de inversión, sino como parte del desarrollo de una clientela. En última instancia, este comportamiento corresponde a una incapacidad de quienes controlan la extracción y la política pública para generar compromisos que estén sustentados en mecanismos institucionales de rendición de cuentas y que incentiven la meritocracia dentro del Estado que disminuya la posibilidad de una manipulación clientelar del crecimiento de la burocracia.
Si bien las instituciones determinan cuándo y cómo los incentivos políticos se traducen en política pública, no se debe olvidar que la formulación de ésta, está lejos de ser determinada únicamente por las acciones del Estado. Estas lecturas olvidan el papel de las organizaciones de la sociedad civil en cambiar las instituciones que no modifican en el largo plazo las condiciones de vida de la mayoría de la población.
Las interacciones entre los actores
Humphreys, Sachs y Stiglitzasí como Weinthal y Jones destacan que la maldición de los recursos naturales se puede expresar en el debilitamiento de las relaciones entre el Estado y la sociedad. Al disminuir los incentivos para una relación mediada por el pago de impuestos y la redistribución y favorecerse la vía populista y el nepotismo, la capacidad misma de la sociedad civil para interpelar al Estado disminuye. La falta de información sobre las actividades del Estado en el uso de los recursos y la represión actúan como factores que limitan la acción de la sociedad. Sostienen además, que los Estados rentistas se resisten a la modernización para evitar la redistribución a través de la diversificación de las actividades productivas y la urbanización, limitando a su vez, el desarrollo de demandas por democratización.
Sin embargo, la relación de causalidad que se establece entre instituciones fuertes y democratización reduce a esta última a su capacidad redistributiva de ingresos, a la existencia de una burocracia con orientación desarrollista y a la creación de mecanismos que favorezcan la meritocracia, la rendición de cuentas y los controles cruzados entre los poderes del Estado, pero olvida la capacidad de acción que la sociedad. Precisamente un análisis de gobernabilidad de la minería puede ayudar a entender mejor el papel de esta última para influenciar las condiciones en las que se busca el desarrollo humano.
Por ejemplo, la economía de Botswana se convirtió en una de las economías más saludables del África subsahariana entre 1980 y 1990 luego de ser catalogado como uno de los países más pobres del mundo a finales de 1960 cuando se independizó de Gran Bretaña. Desde el descubrimiento de grandes yacimientos de diamantes en 1972, Botswana dejó de ser principalmente un exportador de carne hacia Sudáfrica y su PIB creció a un promedio anual de 12% a precios constantes de mercado, mientras que el ingreso per capita registró una tasa de crecimiento promedio anual de 5%. La
1992 el ingreso per capita alcance USD 3.000 cuando en el año de la independencia , en 1966, fue de USD 60 (Tsie, 1996).
Como parte del manejo de las oportunidades abiertas por la bonanza de recursos, entre 1983 y 1992, las reservas externas se incrementaron de 100 millones de pula a 4