Incidencia de las Transferencias Intergubernamentales en el Comportamiento Local

Una vez establecidos los motivos por los cuales se pueden transferir recursos de un nivel superior de gobierno a un inferior y de haber expuesto también las distintas categorías en las cuales las transferencias pueden ser clasificadas, teniendo en cuenta igualmente el objetivo que cada una de estas tenga, es claro que de una u otra forma van a tener algún tipo de incidencia en el comportamiento local, ya sea este positivo o negativo, es por eso que en esta sección del capítulo se estableceran los posibles efectos de las transferencias intergubernamentales al interior del comportamiento fiscal local.

Como lo argumentan Aguilar y Morales (2005), la intervención de un nivel superior de gobierno a través de las transferencias intergubernamentales de recursos, puede generar un efecto negativo en el comportamiento recaudador de los gobiernos locales, reflejado en la disminución de los ingresos propios , esto según Uri Raich (2001), se denominan como pereza fiscal, y puede darse, ya que las autoridades locales prefieren tener ese ingreso fijo de las transferencias, a estar cobrando los impuestos propios del territorio que tienen

a su cargo, pues esto último puede generar costos políticos, como la pérdida de legitimidad para algunos (Aguilar y Morales, 2005).

Según lo anterior, cuando las transferencias producen ese efecto negativo en comportamiento local y son tomadas como recursos tapa agujeros (Bernd, 2007), pierden por completo su finalidad y se hace imposible lograr la neutralidad y la no interferencia en el comportamiento interno de los gobiernos locales, cuando esto sucede entonces, la incidencia de las transferencias en el comportamiento de las fiananzas locales, se concoe según Raich (2001) como el enfoque racional, el cual deja ver que el aumento de las transferencias reducirá notablemente el esfuerzo fiscal local de los gobiernos, pues las

autoridades locales “racionales” verán más conveniente evitar los costos

políticos y administrativos que pueda traer la recolección de impuesto al interior de su territorio y confiar en el ingreso de las transferencias.

Ahora bien, esta no es la única incidencia que llegan a tener las transferencias en el comportamiento de las finanzas locales, la literatura también ha dejado ver lo que se conoce como Flypaper Effect o Efecto Papel de Matamoscas.

Éste sugiere literalmente que “Money sticks where it hits”, lo que siginifica que

el dinero se adhiere donde golpea, donde las transferencias son utilizadas para lo cual han sido concedidas y que el gasto de los gobiernos locales es mucho más sensible a aumentos en los ingresos por transferencias que a aumentos por los ingresos propios de la entidad (Raich, 2001, p. 8).

Citando a Robert Inman,

Henderson y Gramlich, especificaron y estimaron la ecuación de demanda basada en la maximización de la utilidad de los ciudadanos, sujeta al ingreso completo restringido y específicado como la sumatoria de los ingresos personales y la participación de los ciudadanos en las transferencias fiscales sin restricción del gobierno. Especifican que el ingreso personal de los ciudadanos y la participación de los mismos en las transferencias, debería impactar en la misma medida al gasto, sin embargo eso no se presenta de esa manera (Inman, 2008, p. 1).

Según Arthur Okun (1993), citado por Inman (2008), eso es lo que se conoce como Flypaper Effect o Efecto Papel de Matamoscas, pues al parecer el

impacto de los ingresos personales y las trasnferecias no es el mismo sobre el gasto, sino que por el contrario las transferencias generan un peso mayor en el gasto de la entidad que el ingreso de cada ciudadano.

Sin embargo, la teoría de Flypaper Effect ha sido constantemente debatida y

expuesta por distintos autores, Gamkhar y Shah (2007) dejan ver la evolución del concepto a través de la primera generación de teorías, en la segunda generación de teorías se guia la explicación hacia los efectos de las transferencias intergubernamentales en los sistemas descentralizados. En la primera generación de teorías acera del Flypaper Effect, (Oates 2005) inicia

desde la toería tradicional neoclásica hasta aquella basada en la perspectiva

de la elección pública. La primera se conoce como “La ilusión Fiscal”, donde

Oates (1979), Courant, Gramlich, Rubinfeld (1979), Filimon, Romer y Rosenthal (1982) sientan su explicación basada en la premisa de que los ciudadanos de un territorio actuan bajo una ilusión fiscal acerca del impacto de una transfrencia intergubernamental en el sector público y el deseo de las autoridades locales de incrementar el presupuesto. Las autoridades locales utilizan las transferencias para reducir la deuda tributaria o el promedio precio de impuestos, induciendo de esta manera a los ciudadanos a votar por los presupuestos más grandes, debido a las transferencias (Gamkhar y Shah, 2007).

En segundo termino de esa primera generación de teorías, se encuentra lo que se conoce como

“Hipótesis monopolística de maximización de presupuesto, donde la

asignación de los recursos para la prestación de los servicios públicos (presupuesto) está fundamentada en variables que determinan la fuerza de negociación de grupos de votantes y el nivel de reversión de los servicios públicos. Una vez escogido el presupuesto, el cual será favorecido, siempre y cuando el grupo de votantes sienta que éste los beneficia tanto como el nivel de reversión (cuanto menor sea el nivel de

reversión, mayor será el peso de gasto que un grupo político dominante puede soportar). Filimon, Romer y Rosethal (1982) argumentan que en un terriorio con un nivel mínimo de gasto, aumentará el gasto mínimo, pero las autoridades locales interesadas en incrementar el presupuesto, ocultarán información a los votantes, induciendo a un efecto papel de

matamoscas” (Gamkhar y Shah, 2007, p. 227).

Finalmente en la primera generación de teorías que explica la evolución del concepto del Flypaper Effect,se encuentra la “Hipótesis de gobierno eficiente”.

“En la cual Jonathan Hamilton (1986) argumenta que los gastos que son

financiados con los impuestos del territorio tienen un exceso de carga y lo fianaciado con transferencias intergubernamentales está libre de ese peso, es por ello que los votantes escogerán un nivel óptimo de gasto, cuando éste se encuentre finanaciado por transferencias y no únicamente con impuestos. Argumenta también que la pérdida de peso en el gasto de impuestos de un nivel central de gobierno por el uso de transferencias sigue siendo menor a la pérdida de peso en el gasto por

impuestos locales” (Gamkhar y Shah, 2007, p. 228).

Ahora bien, en cuanto a la segunda generación de teorías, el foco no se encuentra en la expliación del efecto papel de matamoscas, sino que se busca dar explicación a los efectos de las transferencias intergubernamentales en los sistemas descentralizados.

El primer tema que acontece en la segunda generación de teorías es la competencia fiscal, en la cual se explica se parte de la premisa de que en los sistemas descentralizados las autoridades locales tienen una responsabilidad muy grande con sus ciudadanos, sin embargo Oates (2005) deja ver también las externalidades negativas que afectan la actividad económica, los efectos negativos de la competencia se dan en parte porque los territorios compiten por recursos en las tasas de impuestos locales y el gasto público, en casos como este la intervención del nivel central de gobierno es conveniente, pues podría cobrar impuestos y asignar transferencias con contrapartida a aquellas

entidades que no se ven beneficiadas de la competencia, sin embargo para las jurisdicciones locales será más fácil evitar las regulaciones del nivel superior reduciendo el costo de hacer negocios al interior del territorio, debilitando el esfuerzo de regulación federal.

Teniendo en cuenta que las entidades locales no siempre cuentan con la capacidad fiscal adecuada para la provisión de servicios al interior de sus territorio, el nivel central de gobierno suele optar por las transferencias intergubernamentales con el fin de reducir la brecha de desigualdad regional que se pueda presentar, sin embargo argumenta Kornai (1979) que si éstas no

están diseñadas de forma correcta pueden terminar generando un “Soft Budget Constraint”, motivo por el cual se exponen otras formas de salvar la capacidad

fiscal local de las entidades. Ihori e Itaya (2004) explican entonces que el primer paso es imponer límites a los gastos locales, sin embargo no se deben suspender del todo las transferencias, pues esto implica necesariamente una reducción de los ingresos de la entidad. Lo que los autores recomiendan entonces es un sistema de reparto de ingresos, donde los impuestos que sean generados localmente, tengan un reparto local uniforme.

Ahora bien, en esta segunda generación de teoría se destaca también el riesgo moral que pueden causar las transferencias intergubernamentales al interior de las entidades territoriales, se refiere específicamente al uso de transferencias de igualación, pues las entidades locales no invertirán en asegurar su presupuesto local para algún evento inesperado, manteniendo fondos, porque por cada peso gastado reciben una transferencia.

2. Financiación del Gasto local en Colombia

Una vez establecidos los conceptos de descentralización y transferencias intergubernamentales y cómo éstos podrían incidir en el comportamiento de las finanzas locales, es necesario ahora hacer una introspección del caso colombiano y ver cómo están compuestas las finanazas de las entidades territoriales en el país. Para eso el presente capítulo se propone, en una primera parte, hacer un acercamiento conceptual de la conformación del

Presupuesto de Ingresos de los municipios en Colombia. Es esencial establecer que las entidades territoriales en Colombia hace referencia a los departamentos y los municipios, sin embargo se hará énfasis en las entidades municipales, por ser éstas las unidades fundamentales de la división político- administrativa del país. Específicamente se hará pondrá el acento en las fuentes de finanaciación del gasto local de estas entidades, explicando cada uno de los componentes del Presupuesto de Ingresos, para en una segunda parte, ver cómo éstos desde un ejercicio práctico realizado en 2010 se comportan en la financiación del gasto local, haciendo especial énfasis en la importancia que pueden tener las transferencias intergubernamentales en el mismo.