El 22 de septiembre de 1993 marca una fecha muy importante, ya que entonces la Junta Monetaria (que ejerce la dirección
general del Banco de Guatemala) aprobó la resolución No. JM- 647-93, mediante la cual puso en práctica el Programa de Modernización Financiera de Guatemala. La ejecución de este Programa debía efectuarse en forma progresiva, disciplinada y sistemática para que sus resultados fueran los esperados por las nuevas autoridades y sus asesores internacionales.3 Sin embargo, la ansiedad por introducir la nueva política en la economía nacional, indujo a las autoridades del Banco de Guatemala a la liberalización de las tasas de interés y del tipo de cambio en 1989, cuatro años antes de la adopción del referido Programa.4 “En el plano monetario [el Programa de Modernización Financiera] significa una consolidación institucional del enfoque monetarista oficializado con la liberalización de las tasas de interés a fines de 1989.”5
Los temas abordados por este Programa fueron la estabilidad monetaria para el crecimiento y el desarrollo económico; la liberalización financiera y la diversificación de la oferta de productos y servicios bancarios; el robustecimiento de la 3 El Programa de Modernización Financiera fue parte de un Programa Sectorial Financiero en el campo de la cooperación técnica y financiera que financiaba parcialmente el Banco Interamericano de Desarrollo.
4 Ugarte Escobar, Justo. (2005) El Programa de modernización financiera de Guatemala y el problema monetario estructural. Una crítica a la política monetaria, 1989-2003. Guatemala: Facultad de Ciencias Económicas, Universidad de San Carlos. Agradecemos al autor su generosa disposición a responder de manera oportuna y puntual las consultas que nos permitimos hacerle en el transcurso del trabajo.
5 Balsells, Edgar. (2006) Versión preliminar de estudio sectorial de la banca. Inédito. Agradecemos al autor habernos permitido consultar su borrador, así como su estímulo y espontánea colaboración. Del mismo autor, véanse Política económica en Guatemala. Reflexiones y opiniones varias. (1999) y ¿Existe una política económica en Guatemala? (2000).
normativa prudencial; la modernización de la supervisión financiera; y las regulaciones del mercado de valores y de capitales.
La coyuntura política del momento hacía esperar dificultades para que el Programa fuera aprobado por el Congreso de la República; por tal motivo, su puesta en práctica se efectuó mediante acuerdos gubernativos, resoluciones de la Junta Monetaria y reglamentos emitidos por la Superintendencia de Bancos.
La siguiente medida para implantar el nuevo modelo fue nada menos que reformar en 1994 la Constitución de la República, a fin de prohibir al Banco de Guatemala otorgar financiamiento directo o indirecto, garantía o aval al Estado, a las entidades descentralizadas o autónomas y a las entidades privadas no bancarias. Con la reforma se privatizó el financiamiento del
Estado y, en primer lugar, del Gobierno central. Como se sabe,
ésta es la meta primordial del modelo neoliberal, cuyo fundamento en materia financiera es esencialmente monetarista. La Ley orgánica del Banco de Guatemala, vigente al momento de reformarse la Constitución, asentaba en su Artículo 111 que “El Banco de Guatemala ejercerá las funciones de consejero, agente fiscal y banquero del Estado”. En el Artículo 53 de la nueva Ley orgánica emitida unos años después de la reforma constitucional, el Banco de Guatemala será solamente consejero en aquella materia de su competencia, así como agente financiero del Estado.
La reforma constitucional asestó un duro golpe a la economía fiscal, pues a los problemas de recaudación tributaria vino a sumarse el alto costo de los recursos que en lo sucesivo ha
adquirido el Gobierno en Operaciones de Mercado Abierto. Recuérdese que con anterioridad el Gobierno se financiaba mediante el sistema tributario y la colocación de letras de tesorería y bonos emitidos a través del Ministerio de Finanzas Públicas. Como se puede ver en el Cuadro A-1 del Apéndice, titulado “Gobierno central: deuda bonificada por tipo de tenedor”, la mayor parte de la deuda bonificada la tenía el Banco de Guatemala, entidad que adquiría los valores a una tasa de interés de 2 por ciento, con lo cual se cubrían los costos de manejo administrativo de dichos títulos. Posteriormente, la tasa se elevó a 8 por ciento. Ugarte hace notar que en los diez años transcurridos desde la privatización del financiamiento público (es decir, el período comprendido entre 1995 y 2004), el Gobierno pagó un total de 9,447 millones de quetzales en intereses, en tanto que hubiera pagado solamente 6,532 millones de quetzales si los bonos los hubiera adquirido el Banco de Guatemala, como se hacía anteriormente, con una tasa de interés de 8 por ciento. O bien, hubiera pagado solamente 1,632 millones de quetzales si la tasa de interés hubiera permanecido como al inicio, cuando era de 2 por ciento, como se dejó indicado.6 Véase de nuevo el Cuadro A-1 del Apéndice. Aunque nos adelantemos a lo que se dirá sobre las Operaciones de Mercado Abierto, conviene citar la observación que hace Balsells sobre los “nuevos obstáculos de carácter monopólico que hoy enfrenta la estructura financiera guatemalteca”, sobre todo por la relación que dichos obstáculos guardan con lo que ha venido refiriéndose con anterioridad. Con la reforma constitucional mencionada “(...) se abre la puerta a una antigua 6 Óp. cit., p. 79.
modalidad de financiamiento de las finanzas públicas, cuyo abuso llevó a la primera reforma monetaria del siglo pasado,7 que trató de solucionar los problemas ocasionados por los bancos como acreedores primordiales del Estado. Adicionalmente, la modalidad favorita de política monetaria del monetarismo: las Operaciones de Mercado Abierto, han provocado que dos fuerzas monopólicas actúen sobre el sistema financiero distorsionando las tasas de interés y el tipo de cambio, a saber, el Ministerio de Finanzas Públicas y el propio banco central”.8
Un paso más del Programa de Modernización fue la Ley de libre negociación de divisas aprobada en 2001. Pero no fue sino hasta el año siguiente, en abril de 2002, que mediante sendos decretos del Congreso de la Republica se aprobaron las cuatro leyes fundamentales, en sustitución de las que habían estado vigentes desde la Reforma Monetaria y Bancaria de 1946: la Ley orgánica
del Banco de Guatemala, la Ley monetaria, la Ley de supervisión financiera y la Ley de bancos y grupos financieros.
Estas leyes son las que dan base legal al nuevo modelo, al adecuar “el marco legal a los cambios que se han generado en los mercados financieros y a las prácticas modernas de implementación de la política monetaria y financiera” (según se indica en el primer párrafo de la parte considerativa de la primera de las leyes mencionadas).
Un aspecto muy importante de los cambios introducidos en materia financiera es el relativo al objeto central de la banca central. La Ley orgánica del Banco de Guatemala de 1946 7 Se hace referencia a la reforma monetaria y bancaria decretada en 1925. 8 Balsells, óp. cit., p. 11.
establecía en su Artículo 2 que “el Banco tendrá por objeto principal, la creación y el mantenimiento de las condiciones monetarias, cambiarias y crediticias más favorables al desarrollo adecuado de la economía nacional”; luego, en el Artículo 3, se indicaba que “en el orden interno el Banco deberá especialmente” tomar las medidas conducentes a lograr dicho objeto, entre las cuales estaba “prevenir las tendencias inflacionistas, especulativas y deflacionistas perjudiciales a los intereses colectivos”. Era ésta una prevención absolutamente razonable y además común a toda banca central, pero no como el eje de toda la actuación del banco, sino inscrita dentro de un concepto armónico de creación de condiciones para el desarrollo adecuado del conjunto de la economía nacional. En la nueva Ley, la creación y mantenimiento de las condiciones monetarias, cambiarias y crediticias más favorables para el desarrollo de la economía nacional se hacen depender de “la estabilidad en el nivel general de precios, como objetivo fundamental del Banco de Guatemala”. Esto se ratifica en el Artículo 3, “Objetivo fundamental”, el cual indica que para el desarrollo ordenado de la economía se propiciarán las condiciones monetarias, cambiarias y crediticias “que promuevan la estabilidad general de precios”. Prevenir la inflación, que a diferencia de otros países latinoamericanos (Argentina, Bolivia, Brasil o Perú, por ejemplo) no ha sido un mal endémico de la economía guatemalteca, es ahora el eje principal de las actuaciones del Banco de Guatemala. En la práctica, las actuaciones de la Junta Monetaria han confirmado hasta la obsesión que su objeto principal es evitar cualquier brote inflacionario. En buena hora si el espíritu que animara
esta preocupación fuera el desarrollo (tal como lo argumenta el texto legal), lo cual, en la práctica, no sucede.
Al contrario, se trata de una obsesión típicamente monetarista. Tómese en cuenta que, según el monetarismo, ningún factor no monetario puede por sí solo originar inflación o desequilibrios en la balanza de pagos de manera independiente de las variables monetarias. Su artículo de fe es que la inflación, al igual que un desequilibrio de la balanza de pagos que no puede corregirse con el financiamiento adecuado, se originan en una oferta de dinero excesiva. Como ésta por lo general es ocasionada por el déficit fiscal que se financia con recursos inorgánicos del Banco central, es difícil comprender, desde la perspectiva histórica, por qué con anterioridad a la Modernización Financiera no se llevó a cabo una Reforma Fiscal profunda que proveyera al Estado la suficiencia de recursos que demandan sus responsabilidades ante la sociedad. Tampoco se comprende la ausencia completa de coordinación de las políticas fiscal y monetaria en un país cuyas finanzas públicas son literalmente menesterosas, por lo que a menudo se incurre en déficit fiscal.9 En materia de coordinación entre Gobierno y banca central existen diferencias fundamentales entre la antigua y la nueva Ley orgánica del Banco de Guatemala. La primera legislación establecía que el Banco debía “procurar la necesaria coordinación entre las diversas actividades económicas y 9 Según Sebastián Edwards (1989), del conocido Instituto Internacional de Economía, cuna del Consenso de Washington, la liberalización de los mercados financieros nacionales debe ir precedida de la restauración de la disciplina fiscal, de sistemas de prudente supervisión y de un régimen cambiario consistente. Cuando se cumplen esos requisitos la liberación tiene más posibilidades de éxito.
financieras del Estado, que afecten el mercado monetario y crediticio, y especialmente procurar esa coordinación entre la política fiscal y la política monetaria”. (Artículo 3, inciso c). En la nueva Ley esta disposición se omitió.
Finalmente, otra de las reformas introducidas para llevar adelante el nuevo modelo fue la relativa a los encajes bancarios. Los encajes fueron creados por la antigua Ley orgánica del Banco de Guatemala en el Artículo 63 del Capítulo II, “Emisión Monetaria”. Éste era, además, uno de los instrumentos mencionados en el Capítulo V, “Estabilización Monetaria Interna”. Los encajes no devengaban ningún interés. En 1994, la Junta Monetaria dispuso que, además del encaje normal, los bancos debían hacer una inversión obligatoria en títulos- valores denominados Certificados Negociables Representativos de Inversión en Valores en Custodia (CENIVACUS), la cual sería remunerada. La disposición de la Junta violaba el Artículo 64 de la Ley orgánica del Banco, por entonces en vigor, toda vez que solamente los encajes superiores al 50 por ciento de las obligaciones depositarias devengarían una remuneración del 3 por ciento sobre la parte del encaje que excediera el 50 por ciento. El encaje remunerado llegó a representar el 19.5 por ciento de los depósitos, pero a partir de 1994 esa proporción comenzó a bajar hasta alcanzar el 0.6 por ciento de los depósitos, en tanto que el encaje normal se estabilizó en un 14 por ciento, que es la situación que prevalece a la fecha.
Con relación a lo anterior, la nueva Ley orgánica, emitida en 2000, dispuso simplemente que “los depósitos bancarios están sujetos a encaje bancario (...) como un porcentaje de la totalidad de dichos depósitos”. Y en el Artículo 45 de la Reglamentación
del encaje se dispone que podrá autorizarse la “remuneración, cuando la Junta Monetaria lo estime conveniente, de una parte o del total del encaje”, pero en ningún caso la remuneración “podrá ser mayor a la tasa ponderada promedio pasiva que prevalezca en el mercado bancario”.
La nueva Ley orgánica tiene una disposición muy conveniente que es sujetar a encaje bancario las diversas operaciones que enumera, entre ellas, “las operaciones derivadas de fideicomisos en las que participe un Banco como fiduciario, cuando con estas operaciones, a juicio de la Junta Monetaria (...) se elude el encaje bancario”. Con anterioridad a esta disposición, una mayoría de los bancos ofrecía a sus clientes importantes la compra de bonos bancarios de dichas instituciones en vez de que hicieran depósitos que estarían sujetos a encaje bancario, y a tal efecto ofrecían por esos bonos una tasa atractiva de interés. Al reducir las obligaciones depositarias sujetas a encaje bancario la maniobra ilegal de los bancos debilitaba la función primordial del encaje bancario, que es la regulación de la liquidez y, por ende, la prevención de eventos inflacionarios.