1. EL INGRESO
1.7. El Ingreso, desde la perspectiva de los altos directivos y los funcionarios
En otro lugar43, así como en la sección introductoria del presente documento, se ha
explicado que para la construcción del diagnóstico de las normas, procesos y resultados del Servicio Profesional de Carrera (SPC) en la PGR, el equipo consultor se apoyaría en la recolección, integración, combinación y análisis de información
43 Términos de referencia para la colaboración institucional entre el Centro de Investigación y Docencias Económicas (CIDE) y la Procuraduría General de la República (PGR) en materia de revisión y, en su caso, rediseño Servicio Profesional de Carrera de la PGR, Mayo 2013.
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provenientes tanto de técnicas cualitativas como cuantitativas de investigación, con el fin de encontrar mayor evidencia sobre: 1) los alcances y limitaciones que tienen, desde un punto de vista formal, las normas que regulan las etapas y los procesos del Servicio; 2) la manera como esas etapas y procesos se implementan, en la práctica, por las diversas áreas y unidades administrativas de la Procuraduría; 3) los resultados, así como los problemas de implementación y coordinación, de dichos procesos; y, finalmente, 4) conocer qué expectativas, obstáculos y aspiraciones tienen quienes dirigen su operación y quienes son los beneficiarios directos de ese funcionamiento. En esa lógica, al final de las tres secciones principales de este documento (ingreso, desarrollo y terminación) se ha previsto recuperar la perspectiva tanto de los altos directivos de la Procuraduría que fueron entrevistados, como de aquellos funcionarios de carrera consultados y escuchados en los grupos de enfoque. Aquí sólo se presenta una síntesis de esos planteamientos, mientras que en la sección de “Anexos” puede verse el detalle de esas conversaciones sobre lo que los altos directivos y los propios funcionarios de carrera opinan (o sienten) sobre la operación y los resultados de los procesos que integran el servicio de carrera de la Institución.
Por ello, una vez que en las páginas anteriores se han expuesto las bases jurídicas y los procedimientos formales, así como las cifras relevantes sobre el proceso de ingreso a los cuerpos que integran el Servicio Profesional de Carrera en la PGR, en esta sección se recuperan los principales hallazgos del análisis cualitativo derivado de esas conversaciones44.
Primero: Los procedimientos establecidos no contribuyen a tener plena claridad sobre el tipo de funcionario (su perfil, competencias, habilidades y aptitudes necesarias) que debe ser reclutado, seleccionado y formado en el proceso de ingreso.
Esta idea se manifestó en algunas entrevistas con los altos directivos. Uno de ellos señaló que es preciso determinar cuáles son las necesidades que la PGR debe cubrir con los nuevos integrantes o aspirantes a ingresar a los cuerpos. Hay conciencia de la necesidad de responder esas cuestiones, a fin de reclutar y contratar a los elementos más aptos para el desempeño de las funciones prioritarias de procuración de justicia de la PGR.
44 El detalle de cada una de las entrevistas y los grupos de enfoque realizados para complementar este
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Por otro lado, el equipo también ha documentado la incertidumbre existente hacia los funcionarios del servicio de carrera. Se nos señaló que esa indefinición existe desde los años en que se discutió y determino el tipo de reglamento que debía aplicarse al servicio, y que se encuentra vigente desde 2005. Primordialmente se identifica esa inseguridad en los varios mecanismos mediante los cuales pueden “salir de la institución” los trabajadores del servicio. No únicamente identificamos esa idea en las entrevistas con los altos directivos, sino también entre los trabajadores, los directamente afectados, en los grupos de enfoque.
También fue posible identificar la complejidad y dificultades operativas para disponer de un mecanismo interno que permita definir, con agilidad y efectividad, los perfiles necesarios para cada puesto dentro del servicio. Se nos señaló que esa definición está en proceso inconcluso. En materia de reclutamiento, directamente relacionado con lo anterior, la PGR también está evaluando modificaciones, que lleven a asegurar que los aspirantes y nuevos funcionarios reclutados reúnan competencias, habilidades y conocimientos en investigación. Según un entrevistado, se pretende privilegiar la investigación e inteligencia policial y eliminar algunos componentes de la capacitación, cuyo contenido más bien es adjetivo.
De tal suerte que es posible argumentar que entre los altos funcionarios de la PGR existe la idea clara de que debe rediseñarse urgentemente el proceso de reclutamiento de los tres cuerpos45. Esto primordialmente para redirigir los
esfuerzos de selección y evitar que la institución prepare y capacite a elementos que no necesariamente son los más aptos para el desempeño de sus labores. Así pues, el nuevo plan de reclutamiento, según lo recabado en las diferentes entrevistas realizadas, debe permitir la evaluación de nuevas habilidades y capacidades, sin perder de vista las exigencias específicas que el sistema penal acusatorio ya está reclamando del personal que forma parte de las instituciones de seguridad pública mexicanas.
Finalmente, el equipo también logró identificar que existe plena conciencia acerca de que la definición de los perfiles y la selección rigurosa del personal, de acuerdo a las funciones a desempeñar, es uno de los principales retos de la PGR. El siguiente sería la división del trabajo de forma eficiente, por tipo de
45 El grupo consultor ha tenido conocimiento de los esfuerzos que en el área de la policía federal
ministerial se han hecho en los últimos meses e incluso presentó al C. Procurador un proyecto especifico para modificar el esquema de reclutamiento en ese cuerpo.
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delito, de forma que se logre constituir cuerpos especializados en la institución. Se cree que, en el marco del planteamiento estratégico que pretende el Procurador General de la República, en el sentido de establecer cinco grandes regiones para la procuración de justicia, es conveniente que en cada región existan laboratorios, áreas de inteligencia y de investigación, que agrupen gente debidamente capacitada para realizar su labor. De esa base mínima después debe venir la especialización por tipo de delito
Segundo: El esquema de formación inicial y de reclutamiento debe prestar más atención al tipo de competencias, conocimientos y habilidades que requiere la operación del nuevo sistema penal acusatorio.
En varias de las entrevistas individuales con altos directivos de la PGR se mencionó la relevancia que tiene pensar y (re)diseñar un tipo de formación inicial, de reclutamiento y capacitación posterior, que coloque mayor énfasis en los desafíos y las competencias necesarias que deberán tener los funcionarios de carrera para participar eficazmente dentro del contexto del sistema penal adversarial. Esto significa que la institución debe fortalecer la selección de sus empleados como medio para robustecer, al tiempo, las investigaciones y enfrentar satisfactoriamente los retos que significa el nuevo sistema de juicios orales. El equipo percibió esta opinión en las entrevistas con los directivos de la institución, pero también en los grupos de enfoque. Es consecuencia, se puede afirmar así como los directivos tienen la preocupación de que el personal esté en condiciones de enfrentar el nuevo modelo de juicios orales; también los trabajadores están conscientes de ello, saben que hay que preparse para dar fuerza a las investigaciones y tienen la voluntad para ello.
Tercero: Existen problemas de coordinación entre las unidades encargadas de la formación inicial y el reclutamiento, lo cual se enmarca en un contexto de dispersión de esfuerzos y fragmentación de responsabilidades obervada para operar los diversos procesos del SPC
De varias entrevistas con altos directivos, el grupo consultor logró interpretar que hacia el interior de la Procuraduría existe preocupación por la amplia fragmentación de responsabilidades y dispersión de esfuerzos en la operación de los procesos del Servicio, lo cual afecta al sentido de integralidad que reclama un auténtico servicio profesional de carrera. En el caso de la formación
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inicial y el recultamiento, tal situación produce problemas y retos en la coordinación de las diferentes unidades administrativas con responsabilidad formal para agotar dicho proceso.
En suma, es notable la coincidencia de opiniones que registramos de este primer punto: aunque los procedimientos se siguen puntualmente y hay un acentuado sentido de responsabilidad en el cumplimiento de las tareas que se exigen de cada una de las áreas que participan en el reclutamiento, la selección y la formación inicial de los cuadros que integran el servicio de carrera, la impresión compartida por la mayoría es que esos procedimientos no garantizan el ingreso del personal idóneo, que los perfiles de los puestos no están actualizados a los desafíos presentes de la PGR y que la formación inicial que se otorga es insuficiente y está dispersa en instancias diferentes. Estas opiniones se corresponden, a su vez, con la conciencia generalizada sobre la ausencia de un proceso de desarrollo profesional posterior
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2.
EL DESARROLLO
A partir de la revisión del marco normativo e información disponible, el grupo consultor ha identificado que dentro de esta etapa en el SPC tiene lugar cuatro grandes procesos: 1) la profesionalización que, como veremos, se refiere exclusivamente a la capacitación del personal de carrera; 2) Evaluación del desempeño y control de confianza; 3) Ascenso e incentivos (o estímulos) por el desempeño; y 4) Rotación, cambios de adscripción, permutas y registro del personal. Las siguientes secciones describirán esos procesos.