Las iniciativas tendientes a la construcción de una identidad

Las tareas previstas en el primer Plan de Acción (2009-2010) tuvieron un escaso cumplimiento a causa de la crisis generada en 2009 por el acuerdo bilateral entre Colombia y Estados Unidos, lo que requirió gran parte de los esfuerzos del CDS. En este sentido, durante la I Reunión Extraordinaria de la Instancia Ejecutiva del CDS desarrollada en Guayaquil el 5 de mayo de 2010, se comunicó que de un total de 16 tareas contempladas en el Plan de Acción 2009-2010 sólo se habían concretado dos (un Seminario sobre Modernización de los Ministerios de Defensa a cargo de Ecuador y el Primer Encuentro Suramericano de Estudios Estratégicos desarrollado en Río de Janeiro) (Ugarte, 2010; Zapata Mafla, 2014).

La II Reunión ordinaria del CDS realizada el 6 y 7 de mayo de 2010 dio como resultado la “Declaración de Guayaquil” donde se enumeran los avances de las reuniones de Instancia Ejecutiva y se aprueban los mecanismos desarrollados en dichos encuentros. Los Ministros de Defensa avalaron, entre otras cuestiones, los procedimientos de aplicación de Medidas de Fomento de la Confianza debatidos en la primera y segunda reunión de Instancia Ejecutiva y

48 _{Ambos autores llegan a esta conclusión basándose en los criterios de Alexander Wendt para su definición del} concepto de “identidad”. En este caso Saint-Pierre y Lopes Da Silva (2013) argumentan que “para Alexander Wendt, identidad es un conjunto relativamente estable de entendimientos y expectativas adquiridas a través de un proceso de interacción social y participación en los significados compartidos” (p.306).

76 el Estatuto del CEED. También se definió la adopción del cronograma de actividades del nuevo centro de estudios y la designación de un Director por parte de la República Argentina (UNASUR, 2010).

El CEED es definido en el Artículo 1 de su Estatuto como “[…] una instancia de producción de estudios estratégicos a efectos del asesoramiento al Consejo de Defensa Suramericano cuando éste lo requiera […]” (CDS, 2010:1). Su misiones, descriptas en el Artículo 2, son: “contribuir a la consolidación de los principios y objetivos establecidos en el Estatuto del CDS, a partir de la generación de conocimiento y difusión de un pensamiento estratégico suramericano en materia de Defensa y Seguridad regional e internacional siempre por iniciativa del CDS” y “[…] avanzar en la definición e identificación de los intereses regionales, concebidos estos como el conjunto de los factores comunes, compatibles y/o complementarios del interés nacional de los países de UNASUR” (CDS, 2010:2). En el Artículo 3 del Estatuto se establecen los tres objetivos del centro de estudios:

a)Contribuir, mediante el análisis permanente, a la identificación de desafíos, factores de riesgo y amenaza, oportunidades y escenarios relevantes para la Defensa y la Seguridad regional y mundial, tanto en el presente como en el mediano y largo plazo. b) Promover la construcción de una visión compartida que posibilite el abordaje común en materia de Defensa y de Seguridad regional, de los desafíos, factores de riesgo y amenaza, oportunidades y escenarios previamente identificados, según los principios y objetivos expuestos en el Tratado Constitutivo de la UNASUR y en el Estatuto del CDS. c) Contribuir a la identificación de enfoques conceptuales y lineamientos básicos comunes que permitan la articulación de políticas en materia de Defensa y Seguridad regional. (CDS, 2010:2)

Estos objetivos serían alcanzados mediante las funciones establecidas en el Artículo 4, entre las que se destacan la realización de estudios vinculados a la Defensa; la organización de talleres y la edición de publicaciones relevantes de acuerdo a las exigencias del CDS; el fomento de las relaciones institucionales entre diversos centros de estudios estratégicos de cada país miembro; y el análisis permanente de situaciones y eventos relacionados a la Defensa y la paz regional. En definitiva, además de su competencia académica, el centro de estudios adquiere la tarea de efectuar análisis estratégicos utilizando como insumo la información de los países miembros bajo la supervisión de la Instancia Ejecutiva.

77 emprendida por el CDS es la organización de los sucesivos Seminarios “Visión de los enfoques conceptuales de Defensa, riesgos y amenazas a la región”. El primero de ellos fue realizado, de acuerdo al Plan de Acción 2009-2010, en Caracas entre el 26 y 27 de mayo de 2010. En el encuentro se establecieron siete mesas temáticas:

1)Concepción de la participación ciudadana corresponsable en Defensa; 2) Concepción de la Defensa desde el desarrollo humano integral; 3) Integración y desarrollo endógeno como instrumentos de Defensa; 4) Definiciones estratégicas comunes en la búsqueda de un equilibrio geopolítico suramericano; 5) Fortalecimiento de los valores republicanos, acervo histórico e identidad nacional para la cohesión social como factor de Defensa; 6) Uso soberano y sustentable de los recursos naturales y respuestas al cambio climático; y 7) Redefinición de los corredores de integración física en el marco de la conformación de áreas geoestratégicas para la región. (Ugarte, 2010:36)

El debate integrado por funcionarios y académicos de cada Estado miembro evidenció la diversidad en torno a las concepciones de Defensa y de Seguridad (ver Anexo 3) existentes en la región (Ugarte, 2010). El segundo Seminario, desarrollado entre el 6 y el 8 de septiembre de 2011 en Caracas profundizó la tendencia observada en el primer encuentro. La separación de los conceptos de “Seguridad Regional” y “Defensa Regional” constituyó una prueba de ello, sin embargo, se realizó un gran esfuerzo por construir definiciones comunes que contuvieran a las diversas percepciones nacionales. En este sentido la “Seguridad Regional” es definida como:

Estado de situación libre de riesgos y amenazas de cualquier naturaleza, que los países de la región procuran alcanzar mediante la confianza mutua, producto de la implementación de políticas integrales orientadas a fortalecer la transparencia, cooperación, respeto irrestricto a los derechos humanos y a las instituciones democráticas, para la preservación de la soberanía, integridad territorial e independencia de los Estados, y la consecución de la paz permanente en la región suramericana. (CDS, 2011a:2)

Por otro lado, el concepto de “Defensa Regional” también logró ser consensuado a través de una definición común: “en el marco de lo Establecido en el Estatuto del Consejo de Defensa Suramericano, la Defensa Regional se entiende como la serie de medidas, acciones

78 métodos o sistemas, que los Estados Nacionales de la Región Suramericana, asumen y coordinan en forma de cooperación e interrelación, para alcanzar y mantener las condiciones de Seguridad regional” (CDS, 2011a:2).

Al mismo tiempo, se construyeron las definiciones de “Riesgo Regional” y “Amenaza Regional” incorporando los diversos criterios de los países miembros para que toda la región pueda identificarse. La amenaza es entendida como una “acción de cualquier naturaleza realizada, provocada o anunciada por un eventual adversario que tiene la voluntad, capacidad e intencionalidad de afectar los intereses y la Seguridad regionales”, mientras que el riesgo se define como “todos los factores probables con capacidad y potencialidad manifiesta de afectar la Seguridad regional” (CDS, 2011b:2). A partir de estas definiciones se confeccionó una lista en la que cada delegación propuso una serie de amenazas y riesgos para ser evaluadas por el resto de los países miembros. Los datos sobresalientes de este ejercicio fueron los sucesivos rechazos de la delegación colombiana ante la propuesta de Venezuela de considerar a la proyección de poderes militares extraregionales y a la presión e intereses extraregionales para el control de los recursos naturales de la región como amenazas. Este comportamiento está íntimamente relacionado a la visión estratégica colombiana tendiente a adherir a los preceptos de Seguridad desarrollados por Estados Unidos y evitar generar tensiones con la potencia del norte.

Las divergencias se evidenciaron con mayor profundidad en el “Informe Preliminar del CEED al Consejo de Defensa Suramericano acerca de los Términos de Referencia para los conceptos de Seguridad y Defensa en la región suramericana” elaborado en el año 2011. El informe fue encargado al CEED durante la IV Reunión de la Instancia Ejecutiva del CDS y, en cumplimiento a estos requerimientos, el centro de estudios lo incluyó en su Plan de Trabajo 2011-2012 y comenzó a elaborar una metodología para incorporar todas las visiones de los Estados miembros en una matriz común. A partir de las respuestas de cada país en materia de Seguridad, Defensa, riesgos, amenazas y mecanismos de cooperación se desarrolló un Informe de Avance con precisiones acerca de los acuerdos, diferencias y nudos críticos entre las visiones coexistentes en la región.

Los resultados arrojaron una tendencia general de los Estados hacia una visión cooperativa basada en la confianza y en la eliminación de las hipótesis de conflicto y, a su vez, la intención de adoptar una “Comunidad de Seguridad Suramericana”. Sin embargo, este proceso coexiste con las diversas definiciones políticas y conceptuales sobre Defensa y Seguridad ya mencionadas. El centro de estudios considera en su análisis que “la cuestión de

79 las nuevas amenazas de índole transnacional o transfronterizo, amerita un análisis segmentado en correspondencia a su impacto y relevancia en áreas de Seguridad pública o Defensa” (CEED, 2011:11). La postura del CEED se percibe claramente al vincular a la “Seguridad pública” con el control del orden público y las garantías de derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales, y su conducción se sitúa en ministerios específicos distintos a los de la Defensa Nacional. En cambio, la Defensa es concebida como una función esencial del Estado “[…] vinculada con la protección y el mantenimiento de su soberanía y la integridad de su población, territorio e instituciones; en tal virtud, abarca los asuntos de Seguridad relacionados con el ámbito externo […]” (CEED, 2011:7). A su vez, se afirma que las mayores diferencias están radicadas en las “políticas y prácticas acerca de la caracterización de fenómenos de inseguridad y violencia relativos al crimen organizado transnacional y otras nuevas amenazas y en relación con los procedimientos y medios para combatirlos” (CEED, 2011:9). Al año siguiente, el CEED avanzó con un nuevo informe en el cual hizo explícitas las amenazas concernientes a la Defensa y a la Seguridad. Como competencia de la Defensa se establecen solamente la agresión armada externa, la ocupación territorial y los conflictos bélicos. En el caso de la Seguridad Pública se mencionan al crimen organizado y delincuencia transnacional; el narcotráfico; terrorismo; tráfico de armas; lavado de activos; tráfico ilícito de bienes; tráfico de personas; actividades violentas (secuestro, extorsión y sicariato); delitos cibernéticos; y grupos armados al margen de la ley (CEED, 2012:16).

Más allá de las diferencias presentes en las visiones de los Estados, el consenso absoluto pudo lograrse en torno a una temática: los recursos naturales entendidos como recursos estratégicos. Durante el III Seminario “Visión de los Enfoques Conceptuales de Defensa, Riesgos y Amenazas a la Región” se establecieron una serie de concordancias en torno a la defensa de estos recursos. Los Estados consideran, en este sentido, que desde la perspectiva de la Defensa “existe conciencia en el tema de los recursos naturales y la protección del medio ambiente” y que “los Ministerios de Defensa colaboran con las políticas de cada Estado para la defensa de los recursos naturales y la biodiversidad” (CDS, 2012a:2). También llegaron a la conclusión de que los recursos naturales estratégicos, como el petróleo, minerales, gas, diversidad biológica y agua son cada vez más escasos y que por esta razón representan “el principal factor de riesgo sobre la región”. En este sentido, los miembros acordaron que “es necesario activar estrategias y mecanismos de cooperación para la defensa de esos recursos, de la integridad territorial y soberanía de los Estados suramericanos” (CDS,

80 2012b:1).

Entre las acciones regionales para efectuar la defensa de los recursos estratégicos, se acordó “afianzar la cooperación entre los Estados miembros de UNASUR para la defensa de los recursos naturales y biodiversidad, a través de planes de acción conjuntos que atiendan a la percepción común de factores de riesgo, bajo un esquema de cooperación y respecto a los principios de soberanía, integridad territorial y autodeterminación” (CDS, 2012c:2). Además se propuso el “intercambio de información y experiencia para desarrollar sistemas de alerta temprana, mediante el diseño de una red informática de seguridad que permita compartir datos en tiempo real a fin de facilitar la defensa de los recursos naturales y la biodiversidad de la región” (CDS, 2012c:2).

Los recursos naturales estratégicos también se convirtieron en uno de los tópicos más abordados por el CEED. En su Plan de Trabajo para el año 2012 se propuso desarrollar un estudio acerca de los recursos estratégicos naturales desde la perspectiva de la Defensa. Este fue el puntapié inicial para el programa “Estudio Prospectivo Suramérica 2025”49 _cuya hipótesis principal asume que Suramérica “[…] tiene todas las condiciones para consolidar un espacio geoestratégico propio, articulando una defensa viable y posible que contribuya junto a otras políticas nacionales y regionales, a maximizar el mayor potencial con que contamos: los recursos naturales estratégicos […]” (CEED, 2015a:13). Los otros dos ejes que complementan al trabajo y que, a su vez, constituyen dos conceptos inherentes a la temática de los recursos naturales, son los de “interés regional” e “identidad suramericana en Defensa”. En este sentido (y en consonancia con la metodología adoptada en la presente Tesis), desde el CEED consideran a la “identidad suramericana en Defensa” como “[…] una visión compartida que posibilita el abordaje común en materia de Defensa y Seguridad regional, de los desafíos, factores de riesgo y amenaza, oportunidades y escenarios; e identificación de enfoques conceptuales y lineamientos básicos comunes que permiten la articulación de políticas […]” (CEED, 2015a:14). Por otra parte, se define al concepto de interés regional como “[…] un enfoque estratégico de articulación política; definido más precisamente como

49 _{El estudio consistió en la selección, análisis y sistematización de la información cualitativa y cuantitativa sobre} los principales recursos naturales estratégicos que posee la región, además de realizar comparaciones con otras regiones y países del mundo con similares recursos. El proyecto, cuyo origen se remonta al año 2011, obtuvo resultados concretos con la publicación por parte del CEED del Tomo I y II del “Estudio Prospectivo Suramérica 2015” en julio de 2015 (CEED, 2015).

81 el conjunto de todos los factores comunes, compatibles y/o complementarios del interés nacional de cada uno de los países miembros de UNASUR […]” (CEED, 2015a:14). Finalmente, se otorga la tercera definición básica adoptada para el estudio, la de “Recursos Naturales Estratégicos”. Estos son entendidos como “[…] aquellos recursos naturales que por sus características en cuanto a disponibilidad, valor económico y propiedades únicas para el sostenimiento de la vida y/o para aplicaciones civiles o de Defensa, se convierten en un bien preciado en el sistema internacional […]” y que, en este marco, “[…] constituyen el ejemplo paradigmático que ilustra el concepto de interés regional […]” (CEED, 2015a:14). De esta manera los recursos naturales se transformaron en un eje fundamental de cohesión al interior del CDS, ámbito en el cual el proceso de construcción de un enfoque común se veía dificultado hasta entonces por la coexistencia de visiones diferenciadas en la región en torno a los conceptos de Defensa y de Seguridad.

Otro eje de acción a cargo del CEED es el de “institucionalidad de los sistemas de Defensa” el cual consiste en una descripción sistematizada de los aspectos normativos, orgánicos y funcionales de los sistemas nacionales de Defensa de los doce Estados miembros del CDS. Los primeros resultados de la investigación consisten en un compendio de los estudios realizados por el CEED entre los años 2011 y 2014 mediante una metodología y categorías de análisis previamente consensuadas. El principal insumo para la investigación está constituido por aportes de los Estados miembros en cumplimiento de los “Procedimientos de Aplicación de las Medidas de Fomento de la Confianza y Seguridad de UNASUR” además de documentación facilitada por todos los Ministerios de Defensa.

El objetivo del proyecto está centrado en “[…] identificar elementos comunes y coincidentes que permitan promover el intercambio, la interacción y la cooperación entre las distintas arquitecturas nacionales en el marco común del interés regional suramericano […]” y, a su vez, “[…] identificar aquellas diferencias y características particulares de nuestros ordenamientos internos en materia de Defensa, que constituyen ejemplos de la diversidad que caracteriza a nuestra región […]” (CEED, 2015b:9). Las distintas visiones de acuerdo a la Defensa y Seguridad volvieron a evidenciarse en el estudio del CEED, en el cual se afirma que “[…] los alcances relativos a la delimitación del sector de Defensa Nacional y Seguridad interna no son iguales en los países de UNASUR […] y que esto “[…] tiene directa implicancia en la arquitectura del sector de la Defensa nacional […]” (CEED, 2015b:18). Es necesario destacar también el gran avance en lo referido a Medidas de Confianza Mutua, cuyo hito remarcable fue la creación del Registro Suramericano de Gastos de Defensa.

82 Esta iniciativa comenzó a desarrollarse a partir de lo establecido en el Plan de Acción 2009- 2010 con el objetivo de transparentar los datos sobre gastos en Defensa de cada uno de los Estados miembros. El insumo para la investigación está compuesto por información oficial suministrada por cada uno de los doce países al CEED, el cual actúa como instancia técnica para el análisis y la publicación de los resultados.

El antecedente que posibilitó la creación de dicho registro fue, en un primer término, la Declaración Conjunta de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno de la UNASUR (Bariloche, 28 de agosto de 2009) en la que se decidió fortalecer a Suramérica como Zona de Paz a través del establecimiento de mecanismos de confianza mutua de Defensa y de Seguridad. Posteriormente, en la Reunión Extraordinaria de Ministros de Relaciones Exteriores y de Defensa de la UNASUR celebrada el 15 de septiembre de 2009 en Quito, se tomó la decisión de establecer un Mecanismo de Medidas de Fomento de la Confianza que incluyó los temas relativos a gastos en Defensa. Bajo estas directivas, durante la II Reunión Ordinaria del CDS concretada entre el 6 y el 7 de mayo de 2010 se adoptan los “Procedimientos de Aplicación para las Medidas de Fomento de la Confianza y Seguridad”. Para llevar a cabo estos acuerdos, Argentina, Chile y Perú se ofrecieron a liderar un Grupo de Trabajo con el objetivo de desarrollar una metodología común y un sistema de medición de los gastos de Defensa. La labor del grupo se extendió entre el año 2010 y 2011, dando como resultado un informe final que fue aprobado el 11 de noviembre de 2011 durante la I Reunión Extraordinaria del CDS en Lima. Utilizando la metodología aprobada por el CDS, el CEED desarrolló una versión final del Registro de Gastos correspondiente al período 2006-2010 que fue presentada durante la VIII Reunión Ordinaria de la Instancia Ejecutiva del CDS desarrollada los días 16 y 17 de mayo de 2013.

La publicación definitiva del trabajo fue aprobada durante la V Reunión Ordinaria del CDS el 20 de febrero de 2013 en Paramaribo. El dato sobresaliente de la investigación radica en la construcción de una definición común del concepto de “Gastos en Defensa”. Estos son entendidos como “todos los recursos asignados por el Estado para el financiamiento de las actividades que comprenden la Seguridad exterior de la Nación” incluyendo también “[…] la asistencia externa recibida para ese fin (monetaria y no monetaria)” (CEED, 2014a:21). Los gastos en Seguridad interior son excluidos de la definición común, por lo que no se contemplan los gastos en organismos como la policía, gendarmería, prefectura naval, carabineros, etc. A su vez, la metodología estandarizada establece “un mecanismo de remisión de información y un formato unificado con clasificadores por objeto del gasto y por

83 institución ejecutora” (CEED, 2014a:22). El mecanismo de remisión acordado consiste en el envío de la información del gasto del año fiscal por parte de cada Estado al CEED, en monedas nacionales y en dólares estadounidenses.

Luego de haber concretado esta iniciativa con éxito, se lanzó la publicación por parte del CEED de un segundo volumen en el año 2016, pero esta vez tomando los gastos producidos en el período 2011-2013. Si bien se utilizó la misma metodología, el informe incorpora una