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INTROdUCCIóN
En los últimos 30 años, el sistema político mexicano ha experimentado cambios profundos. El más notable de ellos fue el fin de la hegemonía del
pri y la irrupción de la pluralidad política como reflejo de la diversidad
social. El punto de partida de este proceso fue la aparición en el seno de la opinión pública de fracturas que expresaban la transformación del es- pectro político-ideológico mexicano, origen de la democratización.
La evolución del escenario político se tradujo en una competencia abierta, plural y efectiva por el poder y, sobre todo, mucho más amplia e intensa, que obligó al diseño de nuevas instituciones y reglas.
Al mismo tiempo que se formulaban nuevas reglas para normar la competencia por el poder, se consolidaron las garantías legales para el respeto de los derechos civiles y políticos. El principio de la separación de poderes y el mecanismo constitucional de pesos y contrapesos que da forma a las relaciones entre los tres poderes —Ejecutivo, Legislativo y Judicial— rige efectivamente el funcionamiento del régimen político. A la vez, el federalismo se reactivó. De manera paulatina, la naturaleza del juego político se ha transformado.
El orden constitucional ha sido objeto de reformas importantes, de suerte que las instituciones operan a partir de reglas distintas, y los prin- cipales protagonistas de la vida pública admiten prácticas adaptadas a las nuevas reglas del juego democrático, aun cuando no hayan adoptado plenamente sus valores. Las instituciones fundamentales en las cuales se negociaron las nuevas reglas del juego son, en apariencia, pero sólo en apariencia, las mismas. Muchos de los actores que participaron en el cambio y juegan un papel fundamental en la actualidad ya existían des- de antes de los años ochenta. Sin embargo, desde entonces también han surgido nuevos actores, se han renovado las élites políticas y se acentuó un proceso asociativo que promovió la aparición de numerosas organi- zaciones de interés particular que también demandaban el derecho a participar tanto en la competencia por el poder como en el diseño de las políticas gubernamentales. La opinión pública ha pasado a ser un factor
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real de poder cuya influencia se manifiesta en el comportamiento y en las decisiones de gobiernos, legisladores y hasta miembros del Poder Judicial.
En los últimos 30 años el sistema político mexicano pasó del autori- tarismo a la democracia pluripartidista dentro de los cauces de un mar- co institucional que fue gradualmente reformado para satisfacer las de- mandas de participación y de organización de viejos y nuevos actores políticos. Sin embargo, esa transformación ha dejado muchas interrogan- tes en cuanto a la naturaleza del cambio y al cumplimiento de las expec- tativas, sobre todo con respecto a la calidad de la democracia y a la efi- ciencia del sistema político. Los autores que escriben en esta sección aportan respuestas en cuanto a la naturaleza del cambio y ofrecen pro- puestas para mejorar la calidad de la vida democrática.
Soledad loaeza
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LA METAMORFOSIS dEL ESTAdO:
dEL JACOBINISMO CENTRALIZAdOR A LA FRAGMENTACIóN dEMOCRÁTICA
Soledad Loaeza*
Al iniciarse el siglo xxi, el Estado mexicano había perdido los rasgos ja-
cobinos más sobresalientes que le imprimió la versión original de la Cons- titución de 1917: la autoridad centralizadora y la capacidad para tomar decisiones de manera unilateral. En esta condición se vino abajo su he- gemonía sobre la organización de la sociedad y disminuyó su papel como promotor del crecimiento económico. El disparador inicial de la contrac- ción de su presencia social fue la crisis financiera del verano de 1982, que se trasladó inmediatamente a la política. Su efecto sobre la capacidad de acción estatal fue magnificado en los años siguientes por la erosión del nacionalismo que era la ideología dominante del autoritarismo, por la aceleración del proceso de descentralización y por la aparición de nu- merosos actores internos y externos que lograron insertarse en el proce- so de toma de decisiones de gobierno.
El modelo económico denominado “neoliberal”, que se implantó a partir de los años noventa, debía ser el punto de partida de la reconstruc- ción de la autoridad estatal. El eje de esta propuesta reformista que en- cabezó el presidente Carlos Salinas de Gortari era la reducción del inter- vencionismo. Sus principales estrategias fueron la liberalización de los mercados, la privatización de empresas públicas, una intensa interacción entre las élites y la internacionalización de la economía. Estas medidas se convirtieron en políticas de largo plazo que los sucesores de Salinas pro- fundizaron, pero no contribuyeron a reconstruir la autoridad estatal, más bien la limitaron y pusieron fin a la pretensión de dirigir a la sociedad, que había sido característica del Estado autoritario.
* Profesora-investigadora del Centro de Estudios Internacionales de El Colegio de México: <[email protected]>.
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Desde entonces la debilidad del Estado fue un tema recurrente en el debate público y en las agendas de gobierno y de los partidos políticos y recientemente ha ganado prominencia ante el poder del crimen organiza- do. Esta preocupación condujo a ambiciosas modificaciones constitucio- nales y administrativas cuyo objetivo era rediseñar el perfil y los alcances del Estado. Entre 1982 y 2009 sus áreas administrativa, económica, polí- tica, social y judicial experimentaron cambios sustanciales, aunque hubo diferencias de énfasis en cada gobierno. El objetivo era, según Salinas, primero, y el presidente Ernesto Zedillo, después, modernizar el Estado, en tanto que Vicente Fox y Felipe Calderón se propusieron afianzar lo que ellos entendían como los fundamentos de la democracia, reduciendo los recursos que en el pasado apoyaban el intervencionismo estatal. Por con- siguiente, no es de extrañar que los conflictos políticos de principios del siglo xxi hayan puesto en evidencia la incapacidad del Estado para movili-
zar apoyo social a sus decisiones, para generar consensos o para promover la adhesión al sistema político. Diferentes encuestas muestran, por ejem- plo, que la sociedad mexicana de principios del siglo xxi se caracteriza por
un creciente desapego de sus instituciones políticas. En estas condiciones, lo que debía haber sido pluralismo se ha convertido en fragmentación.
La cohesión social siempre fue frágil en México, pero se debilitó to- davía más en el contexto institucional que se formó en las tres últimas décadas del siglo xx, en buena medida porque el Estado perdió los re-
cursos que antes le permitían cumplir funciones de identificación, arti- culación y representación de los intereses colectivos, y fue desplazado de su posición central en los equilibrios políticos por una constelación de intereses particulares representados por empresas privadas, naciona- les e internacionales, partidos políticos y organizaciones no guberna- mentales. Peor aún, los cambios no corrigieron los desequilibrios de una sociedad en la que la pobreza y la desigualdad impiden el desarrollo de vínculos de solidaridad y corroen el sentimiento de pertenencia a una comunidad nacional. Esta fragmentación social representa uno de los grandes desafíos por enfrentar en el siglo xxi y es un poderoso escollo a
la reconstrucción de la autoridad estatal, porque genera un importante potencial de inestabilidad y conflicto.
Algunos autores explican el fracaso de la reconstrucción de la auto- ridad estatal con base en el supuesto autoritarismo de las reformas intro-
La metamorfosis del Estado 185
ducidas por los tres últimos gobiernos del Partido Revolucionario Ins- titucional (pri), o se refieren a la incapacidad de los gobiernos divididos
que se formaron durante los mandatos de presidentes miembros del Par- tido Acción Nacional (pan) para generar los consensos que demanda el
éxito de las reformas. Estas explicaciones tienen un alcance limitado, pues se apoyan en un argumento circular: la incapacidad para construir con- sensos deriva de la ausencia de consensos.
Hay que buscar las causas de esta limitación en la crisis del nacio- nalismo como sustento ideológico del Estado, en la dispersión de los recursos políticos de la sociedad característica del México democratiza- do y, por último, en el impacto de la internacionalización de la econo- mía y de la política sobre la soberanía del Estado. Este proceso —que se justificó como la inevitable y deseable inserción del país en la globaliza- ción— tuvo consecuencias negativas para los propósitos de reconstruc- ción de la autoridad estatal, porque se aceleró en los años noventa, justo cuando el Estado mexicano se encontraba en una situación de profun- da debilidad que no le permitió orientar o acompasar esa inserción se- gún sus propios objetivos. Estas condiciones adversas coincidieron con la formación de un nuevo orden internacional, impulsada por el colap- so de la Unión Soviética y por el ascenso de Estados Unidos a la posi- ción de única superpotencia. En estas circunstancias, la apertura de Mé- xico al exterior se resolvió en la integración al poderoso e irresistible vecino del norte. Esta evolución es el mayor obstáculo al fortalecimien- to del Estado mexicano: ha disminuido considerablemente su capaci- dad de decisión soberana, así como su margen de autonomía en rela- ción con actores internos. También tuvo un efecto disruptivo sobre sus vínculos con la sociedad y, por lo mismo, sobre la posibilidad de gene- rar consensos.
El paso del jacobinismo estatal a la fragmentación democrática pue- de analizarse con base en la teoría de las fuentes de poder social de Mi- chael Mann. Para este autor el Estado es el organizador de los recursos políticos de la sociedad mediante redes de interacción que lo vinculan con las élites y con la sociedad civil. Esta perspectiva permite explicar la transición del Estado autoritario como un problema institucional, pero también como un proceso de reorganización de las relaciones entre el Estado y la sociedad. En este terreno se juegan la profundidad y el futu-
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ro de los cambios, la estabilidad de largo plazo de esas relaciones y las perspectivas de recuperación de la autonomía estatal y de la soberanía.
La teoría de Mann arroja luz sobre las limitaciones que pesan sobre las relaciones entre el Estado y la sociedad; muestra que las reformas del periodo anterior minaron dos soportes en que se apoyaban: por una parte, el nacionalismo; por la otra, la democratización que erosionó el poder del pri, que estaba en el centro de las relaciones entre el Estado y
amplios grupos sociales. La reconstrucción de la interacción entre las élites y el Estado lleva el sello de la fragilidad, aun cuando le permite imponer decisiones a la sociedad, pues la ampliación y diversificación de las redes mantienen al Estado como otro centro de poder que ya no armoniza o coordina intereses, sino que se somete al equilibrio entre ac- tores desiguales, representantes de intereses particulares, llámense orga- nizaciones empresariales, partidos, sindicatos o gobiernos extranjeros.
Puede concluirse que la debilidad del Estado fue uno de los resul- tados de la transición, pero no tiene por qué ser definitiva. Muchos son los ejemplos de estados que se colapsan para después recuperarse; pero para que eso ocurra las élites deben identificar los instrumentos ade- cuados para una reconstrucción que es condición prioritaria de la de- mocracia.
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EL ESTAdO MEXICANO:
¿dE LA INTERVENCIóN A LA REGULACIóN?
María del Carmen Pardo*
Los cambios importantes que se registraron en las últimas dos décadas en el sentido de acotar y establecer claros límites para que los estados y gobiernos dejaran de intervenir en el terreno económico y dejaran tam- bién de servir como agentes centrales del desarrollo fueron un resultado natural de los cambios que se dieron, a su vez, en los modelos económi- cos, que repercutieron de manera muy directa en estrategias de redimen- sionamiento del Estado. Existe una opinión más o menos generalizada de que entre los años setenta y ochenta los gobiernos en el mundo tran- sitaron de un positive state a un regulatory state, como consecuencia de una serie de crisis económicas, cambios ideológicos y la emergencia de fuer- zas que presionaban hacia una creciente internacionalización, lo que hizo que las economías nacionales, tradicionalmente dominadas por empre- sas propiedad del Estado, entraran en un ambicioso programa de libera- lización económica y privatización.
México no fue de ninguna manera ajeno a estas estrategias; los suce- sivos gobiernos pusieron en marcha políticas de privatización y desregu- lación que se entendieron, en un primer momento, como una solución para liberalizar la economía y aligerar el aparato gubernamental. Con- forme estas políticas fueron madurando, puede decirse que transforma- ron de forma sustancial el papel, funciones y ámbito de intervención del Estado. Éste abandonó su participación en muchos sectores para llevar a cabo funciones de equilibrio macroeconómico y de regulación de mer- cados, con el objetivo de asegurar la competencia, la inversión y la pro- tección de los consumidores y ciudadanos.
* Profesora-investigadora del Centro de Estudios Internacionales de El Colegio de México: <[email protected]>.
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Para asumir las nuevas funciones de regulación y vigilancia se crea- ron o reformaron diversas comisiones especializadas, a las que de origen se les dotó con autonomía técnica y operativa, adquiriendo la figura ju- rídica de órgano desconcentrado o descentralizado. Estas unidades se pensaron para atender y regular sectores específicos que se vincularan con actividades económicas o también para proteger a los consumidores de las asimetrías de información o riesgos del mercado. El objetivo de este trabajo es analizar a estas agencias, sus funciones, su régimen jurí- dico, su composición funcional (de gestión y de recursos humanos) y, en la medida en que la información lo permita, hacer una valoración de su desempeño.
La regulación en el contexto internacional
El punto de partida para entender la tarea reguladora de los estados en contextos distintos al nuestro es reconocer que hay serias diferencias que afectan la competencia entre los países en vías de desarrollo con econo- mía “en transición” y los países desarrollados. La primera diferencia es que, en los primeros, las instituciones de mercado son mucho más débi- les que en los desarrollados, puesto que adoptaron mucho más reciente- mente mecanismos de mercado para reconducir sus economías. La se- gunda diferencia se relaciona con el hecho de que en los países en vías de desarrollo la transparencia en procesos y la rendición de cuentas por parte de los funcionarios públicos están menos desarrolladas. La tercera diferencia es que en los países en vías de desarrollo los intensivos proce- sos privatizadores dieron pie a una regulación excesiva que, sin duda, pareció necesaria para impedir que los monopolios públicos se transfor- maran simplemente en monopolios privados, pero quizá poniendo en riesgo incentivos y mejoras que hubieran podido repercutir en bienestar colectivo. Otra diferencia es que los países en vías de desarrollo pusie- ron en marcha medidas liberalizadoras que han favorecido un intenso trabajo de cabildeo entre autoridades y grupos de interés para introducir medidas que favorezcan el sostenimiento o la reinstalación de privile- gios que podían perder o habían perdido.
El Estado mexicano: ¿de la intervención a la regulación? 189
Un aspecto también importante es el que tiene que ver con el grado de autonomía del que gozan las autoridades reguladoras. En algunos países, éstas forman parte de los ministerios, lo que puede dar como re- sultado una orientación muy directa en las decisiones reguladoras que se adoptan.
El ámbito de la regulación en México
El Estado mexicano adoptó a partir de 1982 el llamado “modelo neoli- beral”, que implicaba favorecer los mecanismos de mercado en activi- dades económicas, reduciendo su participación, regulación y tamaño. Se consideraba que su excesiva presencia en la economía limitaba la competitividad de los mercados. En 1983 empiezan a aplicarse las pri- meras medidas de liberalización comercial, mismas que son aceleradas a partir de 1986, por la incorporación de México al Acuerdo General so- bre Aranceles Aduaneros y de Comercio y por las presiones de organis- mos financieros internacionales, como el Fondo Monetario Internacio- nal y el Banco Mundial. La apertura económica quedó consolidada con la negociación y firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, que entró en vigor en 1994.
Durante los gobiernos de Miguel de la Madrid, Carlos Salinas y Er- nesto Zedillo se inició un proceso de reformas económicas, que redunda- ron en una importante reducción del papel del Estado en la economía, a partir de la puesta en marcha de políticas de liberalización comercial, desregulación, privatización y reducción en el gasto público, entre otras. Con el nuevo modelo, el Estado ya no sería el agente de desarrollo, sino que se encargaría más bien de lograr el equilibrio macroeconómico y la libre competencia.
A partir de la década de 1990, el gobierno decidió abrir algunos sectores a la competencia, privatizando los monopolios gubernamenta- les o llevando a cabo concesiones. Esta apertura también obedeció al cambio de modelo económico a favor de la liberalización. El sector de telecomunicaciones, el sector energético y eléctrico, el de gas natural y el ferrocarrilero son quizá los ejemplos más claros del cambio que se dio en el esquema regulatorio. Una vez privatizados estos sectores, el go-
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bierno tuvo que asumir de manera mucho más explícita funciones de regulador, pero ahora para asegurar un esquema pro-competitivo. Las principales dependencias creadas para este fin fueron la Comisión Fede- ral de Telecomunicaciones y la Comisión Reguladora de Energía.
Finalmente, con la reprivatización de la banca en la década de 1990, el Estado asumió las funciones de regulador de los mercados y entida- des financieras, ofreciendo con esto protección a los inversionistas y a los usuarios de los servicios. Las dependencias encargadas de regular y supervisar este sector fueron la Comisión Nacional Bancaria y de Va- lores, el Banco de México, la Comisión Nacional para la Protección y de Defensa de los Usuarios de los Servicios Financieros, el Instituto para la Protección del Ahorro Bancario, la Comisión Nacional de Segu- ros y Fianzas y la Comisión Nacional del Sistema Seguro de Ahorro para el Retiro.
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LOS PARTIdOS POLÍTICOS
Jean-François Prud’homme*
El sistema político mexicano ha cambiado mucho en los últimos 25 años. Se ha democratizado y se ha vuelto más plural. La misma consta- tación se aplica al sistema de partidos, que ha pasado de ser dominado por una fuerza política omnipresente a ser un sistema competitivo en el cual tres partidos políticos concentran 90% de los votos. El cambio ha sido el resultado, entre otros factores, de negociaciones entre dichos partidos en el marco institucional establecido. Es importante valorar la profundidad de ese cambio, que altera significativamente la naturaleza de la actividad política.
Al mismo tiempo, la transformación del sistema de partidos se dio a partir de una concepción ideal de lo que algún día debían ser los parti- dos y el sistema de partidos en México, así como de una serie de decisio- nes tomadas al filo de las reformas electorales que terminaron limitando las opciones posibles de construcción de un nuevo sistema de partidos. Sin ignorar la profundidad de la transformación del sistema, hay que