IV. Particularidades para la implementación del OT en Chile
4.1 El Ordenamiento Territorial en Chile
4.1.4 Instrumentos específicos que apuntan al ordenamiento territorial
A continuación, se presenta el análisis realizado a los dos instrumentos que han sido creados para el ordenamiento territorial, el Plan Regional de Ordenamiento Territorial y el Plan Energético Regional.
Plan regional de ordenamiento territorial
Se define como objetivo general del PROT, proponer y fijar un modelo territorial regional futuro, consensuado, en concordancia con las directrices de la estrategia de desarrollo regional y de las políticas públicas regionales. El objetivo debe, a su vez, ponderar las
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demandas y ofertas por uso e intervención del espacio territorial, armonizando los requerimientos de las diversas actividades humanas con las capacidades del medio, así como la promoción del desarrollo territorial sustentable (SUBDERE, 2011). Esto se lleva a cabo a partir del logro de los objetivos específicos que se pueden resumir en la zonificación del modelo de ordenamiento territorial a partir de cuatro ejes que se presentan en la ¡Error! N o se encuentra el origen de la referencia..
Figura 22. Objetivos del PROT
Fuente: Elaboración propia
Estado actual y factores determinantes
El Plan Regional de Ordenamiento Territorial (PROT), es el primer instrumento de ordenamiento territorial a escala regional, el cual surge como parte del proceso de descentralización impulsado con la reforma a Ley N° 19.175, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional (LOCGAR).
En esta Ley se faculta al Gobierno Regional (GORE) de una serie de funciones en el ámbito del ordenamiento territorial y otras áreas como fomento productivo, desarrollo social y cultural y atribuciones generales. Estas nuevas facultades buscan entregar a las regiones mayor liderazgo en su autodeterminación en concordancia a las políticas nacionales, promoviendo el desarrollo del estado unitario definido en la constitución. Sin embargo, como es posible observar en la Figura 23, cada facultad del GORE no es independiente a las otras en cuanto a su consecución, sino que se encuentran relacionadas unas a otras, por ejemplo el acceso a Servicios, que pertenece según Ley al ámbito de desarrollo social y cultural, estará ligado a los servicios de transporte del ámbito de ordenamiento territorial y
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el desarrollo de educación superior y técnica que corresponde al ámbito de fomento productivo, entre otros.
Figura 23. Atribuciones del gobierno regional a partir de la Ley 19.175
En esta nueva institucionalidad, no quedó establecida la forma de implementar el ordenamiento territorial, ni se establecieron regulaciones específicas, teniendo un carácter orientador o indicativo. La SUBDERE, entendiendo la importancia de este instrumento facilitador, preparó un documento guía denominado Plan Regional de Ordenamiento Territorial: Contenidos y Procedimientos. En el cual, el PROT es definido como un método que posibilita la espacialización de los objetivos económicos, sociales, culturales y ecológicos de la sociedad, todos los cuales están contenidos en las Estrategias de Desarrollo Regional (ERD). En cuanto plan, con un horizonte temporal de mediano plazo – 10 años–, estará mucho más cerca de la práctica planificadora y de la toma de decisiones políticas que del análisis científico- técnico del territorio. Recientemente, a fines de 2014, se faculta al presidente del Consejo Regional la aprobación del Plan Regional de Ordenamiento Territorial, previa evaluación ambiental estratégica.
La Ley a su vez dentro de las atribuciones del GORE, señala una serie de relaciones tanto con el gobierno central como con el nivel comunal. En la Figura 24, se esquematizan estas articulaciones y se integra el rol que el PROT cumple. Se presenta como una organización de tres niveles en el cual el gobierno central debiese definir la política nacional de desarrollo,
GORE
Desarrollo Social y cultural Ordenamiento Territorial Riesgos Fomento Productivo Desarrollo sustentable Protección ambiental Integración Horizontal Integración Vertical Políticas y objetivos para el desarrollo integral Retroalimentar a las políticas nacionales Generales Políticas desarrollo regional Infraestructura Servicios de transporte Desarrollo áreas Rurales Educación superior y técnica Investigación científica y tecnológica Turismo Pobreza Calidad de vida Acceso a servicios Patrimonio histórico, artístico y cultural Etnias originarias62
el GORE por su parte debe desarrollar las políticas regionales manteniendo la comunicación con el nivel nacional a través de la SUBDERE, de manera que no se produzca una disparidad entre la acción regional y la estrategia nacional. A su vez, al GORE se le otorgan atribuciones para la aprobación de los instrumentos de planificación territorial (IPT) como los planes reguladores metropolitanos, planes reguladores comunales, intercomunales, entre otros y si algún municipio lo requiere deberá apoyar al desarrollo de los Planes de Desarrollo Comunal. El GORE, a través de la estrategia regional de desarrollo (ERD) deberá ajustar la política regional a la política nacional y a su vez retroalimentar al gobierno central para el desarrollo o mejoramiento de sus políticas. Institucionalmente, se vincula al GORE a una coordinación vertical y horizontal, sin embargo esto no queda explícito en la ley ni en la descripción del instrumento, sino más bien se enuncia la necesidad de dicha vinculación, pero no se especifican los procedimientos necesarios. Figura 24. Relaciones actuales entre el GORE y demás organismos del Estado
Se presenta los órganos del estado en su nivel central, en azul el gobierno regional y en celeste la relación con el municipio la que se presenta en línea punteada por ser facultativa del municipio. El PROT, aparece en verde para distinguir que no se encuentra estipulado en la normativa pero se vincula directamente a la estrategia regional de desarrollo. Fuente: Elaboración propia.
El PROT se presenta como un instrumento flexible, que se debe adaptar a la realidad de cada región. En su metodología se plantean tres etapas básicas: Diagnóstico analítico,
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Prospectiva territorial y Modelo de ordenamiento territorial obteniendo como resultado principal la zonificación territorial.
Al realizar una revisión del avance de los PROT, se puede señalar que en cuanto a diagnóstico analítico se tiende a presentar una caracterización de la región bastante detallada, pero sin un análisis o definición espacial de las vocaciones de uso del territorio. Como el mismo objetivo lo señala es más bien la imagen del trabajo realizado para la elaboración de la ERD, incluso en algunos casos se asume la participación ciudadana realizada para dicho instrumento.
Actualmente, son 15 regiones las que se encuentran en desarrollo de su PROT, sin embargo a la fecha solo el Plan de la Región de Tarapacá ha sido aprobado formalmente. Los PROT que se encuentran en elaboración, presentan una variable espacial más bien reducida y en este sentido más que una herramienta de análisis lo que se presenta es una visión descriptiva del territorio. Perspectivas con la nueva legislación
Con la aprobación de la modificación de la Ley 19.175, el PROT se convertirá en el primer instrumento de ordenamiento territorial vinculante del país, señalando la propuesta lo siguiente: podrá establecer con carácter vinculante áreas de protección y las condiciones de localización para la disposición de los distintos tipos de residuos y sus sistemas de tratamiento. Asimismo podrá determinar condiciones para el desarrollo de la infraestructura y actividades productivas en zonas no comprendidas en la planificación urbanísticas, junto con la identificación de las áreas para su localización preferente, ajustándose en lo anterior establecido en las políticas, estrategias y normativas sectoriales vigentes. El incumplimiento de estas condiciones provocará la caducidad de las autorizaciones respectivas, sin perjuicio de las demás consecuencias que se establezcan.
Plan energético regional.
El plan energético regional, surge como un nuevo instrumento para el ordenamiento territorial, desde la reciente Política Energética del Estado. Para lo cual se realizó por parte del Ministerio de Energía una agenda energética 2050, del cual el séptimo eje de la agenda se titula participación ciudadana y ordenamiento territorial. El surgimiento de este plan es un elemento relevante en el contexto de la política nacional de ordenamiento territorial, ya que este instrumento ha sido parte de los elementos que han impulsado la incorporación del ordenamiento territorial en la agenda pública.
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Durante los últimos años, el sector energético, sufrió el retraso de varios megaproyectos, entre ellos la hidroeléctrica Hidroaysén. Entre las lecciones aprendidas de este proceso se relevó (Labbé, 2016):
• Los proyectos energéticos eran impulsados principalmente por el sector privado.
• La planificación energética se encontraba concentrada en el nivel central del ministerio de energía, sin existir secretarías regionales que pudiesen entregar una visión regional de la realidad local.
• No existían procesos de participación ciudadana.
• No existían instancias de coordinación suprasectoriales, para prever conflictos. Lo anterior, llevó al ministerio de energía a levantar la agenda energética 2050 con una amplia participación pública privada. El ordenamiento territorial surgió en esta agenda como una herramienta necesaria para conciliar los potenciales energéticos de cada territorio y los principios que la sociedad espera que sean respetados.
En relación al instrumento, se plantea como la expresión instrumental de un proceso de ordenamiento territorial energético regional que nace a partir de las metas y acciones definidas en la agenda de Energía, de la Política Energética 2050, de los procesos regulatorios y de planificación central, así como de la vocación territorial. En ellos, se plasmará la visión y estrategia energética de la región, además de establecer las variables territoriales para su desarrollo.
El diseño del PER será apoyado por un proceso de evaluación ambiental estratégica (EAE) y acompañado por la respectiva Comisión Regional de Desarrollo Energético (Ministerio Energía, 2015). El PER, considera al nuevo PROT con sus alcances, para lo cual plantea desarrollar de forma estratégica y urgente, un proceso de ordenamiento territorial con enfoque energético que integre sus lineamientos a dicho instrumento (División de Desarrollo Sustentable & Energía, 2015). Es así como en la Figura 25, se observa cómo se inserta el PER en el contexto nacional. La iniciativa de energía ha sido desarrollada de manera voluntaria, reconociendo lo estratégico de insertarse en un proceso de ordenamiento territorial de manera de dar las instancias de validación ciudadana que sus proyectos requieren.
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Figura 25. Inserción del Plan Energético Regional en el contexto nacional
Fuente: (División de Desarrollo Sustentable & Energía, 2015).
Actualmente, el PER plantea un comité intersectorial de energía tanto a nivel central como regional, con la actual institucionalidad suple la falta de instancias de este tipo.