en la ordenación pesquera
Las estrategias de las políticas y orde- nación pesqueras se hallan en evolu- ción en todo el mundo. Los responsa- bles de las políticas y administradores pesqueros reconocen cada vez más que es preciso desarrollar los recursos pes- queros y utilizarlos de forma sostenible. Sin embargo, los intentos continuos de utilizar la pesca como clave para resol- ver un complejo entramado de cuestio- nes sociales y económicas pueden hacer perder de vista el hecho fundamental de que, si se pescan en exceso estos recur- sos, no podrán sostener ni el desarrollo social ni el económico.
Especialmente en los casos en que no
existe una ordenación integrada de zonas, los esfuer- zos de ordenación pesquera se complican cada vez más debido a los efectos de varias otras activida- des, como la urbanización, la navegación, el turis- mo, la deforestación y los desperdicios industria- les, en los elementos del entorno acuático que dependen esencialmente entre sí. Se reconoce cada vez más que es necesario establecer principios, polí- ticas y mecanismos para determinar los usos de las zonas acuáticas y establecer prioridades entre ellos a fin de poder afrontar los efectos de las activida- des de otros sectores en la pesca. También se está destacando la necesidad de aplicar una ordenación pesquera basada en los ecosistemas (véase Aplica- ción del enfoque de ecosistemas en la ordenación de la pesca de captura, Parte 2, pág. 55).
Las presiones del uso intensificado de los recur- sos, tanto en la pesca marina como en la conti- nental, unidas a la utilización intensificada, por parte de otros sectores, de las zonas en que se rea- liza la pesca, están haciendo que la ordenación pes- quera se reoriente de forma lenta, pero segura, hacia la determinación de las formas mejores de asignar los limitados recursos pesqueros entre un número creciente de interesados. Se reconoce cada vez más que no se puede pretender que unos recursos explo- tados en exceso sirvan de redes de seguridad social o fuentes de alimentos sin que surjan conflictos civi- les sobre quién consigue el acceso al pescado que queda y quién lo consume; se reconoce asimismo que unos recursos pesqueros sometidos a sobre-
pesca no pueden servir de base para sostener la ren- tabilidad de las flotas industriales que se están pro- moviendo actualmente. Los conflictos y la gestión de los conflictos están convirtiéndose en elemen- tos fundamentales de las actividades de ordenación pesquera a medida que los objetivos de la legisla- ción y ordenación pesqueras se amplían rápida- mente para incluir consideraciones sociales, eco- nómicas y ambientales.
Resumiendo, las exigencias de la ordenación de la pesca no se limitan a la necesidad de afrontar las cuestiones meramente biológicas, y es preciso afron- tar y tratar de resolver una serie de preocupaciones sociales y cuestiones relacionadas con los usos múl- tiples. Como consecuencia de ello, es urgentemente necesario reexaminar la utilización de muchos enfo- ques de gestión aplicados hasta la fecha.
Ordenación actual
Existe en la comunidad internacional de políticos y en la sociedad civil una voluntad colectiva cada vez mayor de reconocer y apoyar la función fun- damental de la pesca en el desarrollo económico, la seguridad alimentaria, la mitigación de la pobre- za y la salud humana.
Los países en desarrollo siguen esforzándose por aclarar la vinculación entre las actividades de desa- rrollo y la utilización sostenible de los recursos. Tanto el crecimiento económico como el demo- gráfico añaden enormes presiones sobre los recur- sos de la pesca continental y marina en cuanto
medios que contribuyen a la seguridad alimentaria y proporcionan una red de seguridad social. Al mismo tiempo, la utilización de las pesquerías nacio- nales para obtener divisas está agravando los pro- blemas de asignación entre las flotas artesanales e industriales. Los desafíos con que se enfrentan los países en desarrollo, junto con la necesidad de cre- ación de capacidad, hacen que la ordenación (espe- cialmente la asignación de los recursos) sea una tarea difícil, pero hay cada vez más señales de que estos esfuerzos tendrán un efecto positivo durade- ro en el desarrollo civil y económico.
En los países desarrollados, los principios de sos- tenibilidad aplicados por ley están impulsando a la ordenación pesquera a invertir los efectos de la sobrepesca anterior y se está prestando notable aten- ción a la cuestión del exceso de capacidad, si bien los progresos son lentos. No obstante, a medida que los países desarrollados centran su atención en la reducción del exceso de capacidad, cuestiones sociales y técnicas cada vez más entrelazadas com- plican los esfuerzos de los responsables de la orde- nación pesquera. Los efectos del desplazamiento y redistribución tanto de las personas como de los barcos se están convirtiendo en los elementos más importantes, difíciles y controvertidos de la orde- nación pesquera.
Medidas técnicas (como las restricciones de artes, períodos y zonas) continúan predominando en la ordenación pesquera como métodos para alcanzar la conservación de las poblaciones ícticas. Se reco- noce en todo el mundo que tales medidas tienen posibilidades de ser eficaces, especialmente en pes- querías donde no hay problema de sobrecapitali- zación. Sin embargo, se reconoce también cada vez más que hay problemas de sobrecapitalización en muchas pesquerías y que, en tales casos, estos tipos de medidas de ordenación pesquera no han conseguido la conservación o utilización sosteni- ble de las poblaciones ícticas, o lo han consegui- do sólo con notables costos para la sociedad.
Además, a medida que los recursos son más esca- sos y los comparte un número creciente de usua- rios, aumenta el reconocimiento de que es nece- sario compensar la escalada de los costos económicos y sociales derivados del empleo de medidas técnicas. Por ello, como la sociedad civil está pidiendo tanto la sostenibilidad de las pobla- ciones como la rendición de cuentas de los costos económicos y sociales de la ordenación de los recur- sos pesqueros, se crea inevitablemente una presión
sobre los responsables de la ordenación para que estudien enfoques nuevos o, al menos, diferentes. Se está prestando gradualmente una mayor aten- ción al empleo de incentivos que influyan en el comportamiento de los pescadores y creen opor- tunidades tanto de conservación como de eficien- cia económica. Pese a los beneficios inherentes de tales estrategias de ordenación basada en incenti- vos como cuotas basadas en la comunidad, dere- chos de uso territoriales y sistemas de cuotas trans- feribles, ni se empiezan a aplicar ni se generalizan con rapidez en el sector pesquero. Una alternativa posible a la utilización de enfoques que beneficien a todos es el fomento coherente y persistente de estrategias empresariales basadas en el mercado, tales como los planes de ecoetiquetado, cuya fina- lidad es aprovechar las fuerzas del mercado y crear recompensas económicas para las personas que tra- bajan en el sector pesquero y satisfacer los criterios de sostenibilidad y sociales de distinto tipo.
En muchos casos, los debates sobre la adopción de sistemas basados en incentivos tienden a estar dominados por preocupaciones relacionadas con las fórmulas de asignación inicial, con la concen- tración de caladeros y con el acceso o exclusión de participantes, todo lo cual puede tenerse en cuen- ta en el proceso de diseño. Tales preocupaciones son comprensibles debido a que dichas estrategias de ordenación crean incentivos de mercado muy fuertes y se tiende a aplicarlas como último recur- so cuando las poblaciones ícticas se hallan bajo presión, se detecta la presencia de sobrecapitali- zación y hay muy pocas probabilidades de que los participantes estén en condiciones de modificar sus estrategias de inversión. Por desgracia, sin embar- go, los debates tienden también a ignorar muchas de las lecciones aprendidas de las numerosas y variadas soluciones que surgieron en todo el mundo para afrontar precisamente tales preocupaciones de diseño2.
Actualmente, debido en parte a que no se tienen en cuenta los incentivos creados por muchos con- troles regulatorios, los esfuerzos de ordenación pes- quera en relación con la sobrecapacidad se centran principalmente en medirla, afrontarla y
2Véase, por ejemplo, los debates sobre asignaciones iniciales
de cuotas transferibles de (esfuerzo de) pesca o (captura de) pes- cado para más de 23 pesquerías en: FAO. 2001. Case studies
on the allocation of transferable quota rights in fisheries. Docu-
reducirla. Aunque tales esfuerzos son muy necesa- rios, hay que hacer más hincapié en estrategias de ordenación que impidan el desarrollo inicial de la sobrecapacidad, evitando así las consecuencias difí- ciles y socialmente perturbadoras del intento de reducirla.
Nuevas necesidades
Están surgiendo varios enfoques diferentes de la orde- nación como medio para afrontar las presiones de la misma. Cada vez más, los responsables de la orde- nación están tratando de organizar la utilización de los recursos pesqueros públicos descentralizando la ordenación a nivel local, en el que la gente tiene un sentido más fuerte de que es algo propio, y por medio de una definición más clara de la comunidad a la que puede pertenecer un recurso.
Se están realizado en todos los niveles, desde el internacional hasta el local, esfuerzos para ampliar la participación de los grupos interesados y hacer que la adopción de las decisiones sobre la orde- nación pesquera se realice con la inclusión y repre- sentación de más personas. Por desgracia, no obs- tante, a falta de la correspondiente descentralización de la capacidad legislativa, de gestión, financiera y administrativa, así como de la tan necesaria volun- tad política, muchos de estos esfuerzos no realizan su potencial de aprovechar los conocimientos y téc- nicas locales. Como consecuencia de ello, tienden sencillamente a transferir las responsabilidades de la ordenación sin transferir necesariamente los ins- trumentos y oportunidades que hacen falta para el éxito de la misma (véase, Gestión regional de la pesca, pág. 48).
En otras situaciones (especialmente cuando han surgido conflictos sobre la repartición y sobre la asig- nación de hecho, si no explícita, de recursos pes- queros limitados o especiales), los interesados han comenzado a dirigirse a otros foros posibles, tales como acuerdos contractuales privados, para resol- ver las cuestiones administrativa y de gestión de la pesca. Se han adoptado ya tales tipos de acuerdos entre empresas pesqueras particulares y comunida- des locales, entre pescadores y elaboradores y entre miembros de organizaciones pesqueras. Quizás los ejemplos más extremos de los esfuerzos encamina- dos a obtener resultados más duraderos, eficaces y eficientes son las iniciativas no gubernamentales del sector de la conserva, del sector privado y de las asociaciones mixtas industriales y de conservación. Recusando o suplantando los procesos administra-
tivos existentes mediante el uso intensificado de pla- taformas jurídicas y/o políticas para alcanzar sus resultados, tales acuerdos eluden los actuales pro- cesos de las autoridades de ordenación pesquera para aportar soluciones más rápidas.
Es preciso que cambie rápidamente el tipo de base de conocimientos técnicos para la adminis- tración de la ordenación pesquera. Se exige más de los administradores lo que, unido a las limitacio- nes presupuestarias, está poniendo a prueba la capa- cidad y los medios de las administraciones pes- queras en todo el mundo. A medida que se adoptan los principios del desarrollo sostenible, se exige a los administradores una responsabilidad cada vez mayor en cuestiones sociales, económicas, finan- cieras, jurídicas y de gestión, además de la relativa a los asuntos convencionales de conservación en los que se aprovecha la información de las ciencias naturales.
Las exigencias crecientes tanto de los consumi- dores como de los pescadores, así como la capa- cidad relativamente limitada de los recursos pes- queros, están creando conflictos por la repartición de los recursos. Como consecuencia de ello, tanto los administradores como los interesados necesitan aprender y utilizar una amplia gama de técnicas de gestión de conflictos, solución de controversias y mediación.
Las diferencias crecientes que se están dando en los países desarrollados entre las normas interna- cionales y las exigencias legislativas regionales y nacionales, así como los límites inevitables en los presupuestos y la información científica, determi- nan la necesidad urgente de crear capacidad. La difusión de métodos alternativos, incluyendo enfo- ques precautorios y basados en evaluación de ries- gos, está comenzando a mitigar la falta de infor- mación detallada sobre las poblaciones con medidas prácticas y eficientes. Al mismo tiempo, los aspec- tos prácticos de la ampliación de la ordenación pes- quera para incluir ecosistemas enteros (véase Apli- cación del enfoque de ecosistemas en la ordenación de la pesca de captura, Parte 2, pág. 55) ponen de manifiesto los límites administrativos y presupues- tarios de los organismos de ordenación pesquera.
Tanto los países desarrollados como en desarro- llo se están enfrentando con el impacto del comer- cio globalizado en todos los aspectos de la indus- tria pesquera. Las cuestiones en rápida evolución y de amplio alcance de la certificación de las cap- turas, la documentación del comercio y la garantía
de calidad de los alimentos están creando incen- tivos para modificar las estrategias de captura, pro- ducción y comercialización con una rapidez mucho mayor que la que muchas administraciones y pro- cesos de reglamentación de la pesca pueden man- tener (véase Certificación y documentación de las capturas, Parte 2, pág. 65). Aunque tales cambios son inevitables y no necesariamente indeseables, muchas estrategias actuales de ordenación no están equipadas para afrontarlos. Los problemas de la creciente globalización del comercio, especial- mente en los países en desarrollo, están modifi- cando los incentivos relacionados con la pesca industrializada y su capacidad de ser fuente de divi- sas e impulsar el desarrollo económico, pero los grupos de política o planificación estratégica de los organismos de ordenación pesquera frecuen- temente no cuentan con especialistas en comercio y desarrollo.
Gestión regional de la pesca
La comunidad internacional atribuye gran impor- tancia a la cooperación subregional y regional en la conservación y ordenación de la pesca. Ello se debe a que muchas poblaciones ícticas son trans- fronterizas y no las puede ordenar un único Estado. Desde 1945, se han establecido unos 30 acuer- dos u organizaciones regionales de ordenación pes- quera (OROP) a nivel regional o subregional. En el capítulo 17 del Programa 21 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD), en el Acuerdo de las Nacio- nes Unidas sobre las poblaciones de peces, de 1995, y en el Código de conducta para la pesca respon- sable de la FAO, de 1995, se pone de relieve la fun- ción de las OROP en la aplicación de medidas de ordenación encaminadas a garantizar resultados sostenibles y responsables a largo plazo.
La tarea principal de la mayoría de las OROP está relacionada con la ordenación de la pesca. Algu- nas de ellas lo hacen bien, otras no. ¿Por qué algu- nas de ellas no consiguen los resultados que debie- ran? ¿Cómo se puede fortalecer la gestión regional de la pesca?
En foros internacionales, como el Comité de Pesca (COFI) de la FAO y en revistas académicas, se exa- mina la función y las actividades de las OROP. Los debates suelen centrarse en la eficiencia organiza- tiva y en la naturaleza y amplitud de su labor, pero es difícil evaluar sus resultados a falta de puntos de referencia acordados. En una reunión de la FAO
celebrada en 2001, representantes de las OROP apoyaron en principio la necesidad de elaborar indi- cadores de los rendimientos de las OROP y direc- trices conexas, reconociendo a la vez que algunas organizaciones utilizaban ya indicadores de desa- rrollo sostenible para evaluar sus resultados.
La falta de adopción de medidas es la principal manifestación de la insuficiencia de los resultados y constituye un problema para la mayoría de las OROP debido a que funcionan por consenso, lo que frecuentemente es muy difícil de alcanzar. La reducción de las posibles fuentes de conflictos sería una buena forma de fortalecer la confianza entre los miembros. A tal efecto, se ha propuesto que cada OROP establezca normas científicamente acor- dadas para la evaluación de poblaciones, procedi- mientos para revisar la asignación, medios para compartir la información sobre flotas extranjeras y normas sobre las responsabilidades del Estado del puerto.
Pese a las deficiencias de la gestión pesquera regional, algunas OROP han centrado sus esfuer- zos en una cooperación regional innovadora como medio para mejorar la ordenación. Se han adopta- do innovaciones para afrontar la pesca INDNR. Tanto las partes contratantes como las no contra- tantes en las OROP, así como barcos de pabellón de registros abiertos, han participado en la pesca INDNR, lo que socava los esfuerzos encaminados a una ordenación responsable de la pesca. Un número creciente de OROP están fomentando y han aplicado medidas relacionadas con los puer- tos y el comercio para impedir el desembarque de pescado capturado de forma INDNR. Tales medi- das son bastante revolucionarias y, hasta tiempos recientes, no habrían sido consideradas apropiadas para resolver los problemas de ordenación pes- quera. Esta nueva situación indica un cambio en la actitud de parte de la comunidad internacional en su deseo de reducir la pesca INDNR y las prácticas afines.
Una cuestión peliaguda para las OROP es su capa- cidad y voluntad de acoger a nuevos participantes de forma equitativa y coherente. El fracaso en afron- tar debidamente cuestiones relacionadas con sus miembros, la capacidad, la asignación y la equi- dad pueden poner en peligro la labor futura de las OROP y provocar un aumento de la pesca INDNR. La falta de criterios acordados causó una ruptura en la Comisión Internacional para la Conservación del Atún del Atlántico (CICAA) en años recientes,
entorpeciendo la capacidad de la organización para afrontar productivamente otros problemas. Sin embargo, a fines de 2001, la CICAA llegó a una solución innovadora de la cuestión de las asigna- ciones, incluidas las correspondientes a nuevos par- ticipantes.
Las OROP deben facilitar y fortalecer la coope- ración regional. En el próximo decenio, se enfren- tarán con la tarea de aplicar partes del Programa 21 de la CNUMAD, el Acuerdo de las Naciones Unidas sobre las poblaciones de peces, de 1995, y el Código de conducta para la pesca responsable de la FAO, de 1995. Sin embargo, si sus miembros no cooperan más estrechamente y están dispuestos a adoptar decisiones difíciles, que podrían impli- car costos sociales y económicos para alcanzar aumentos en la sostenibilidad a plazo más largo, ni siquiera con grandes cantidades de investigación científica, financiación y medidas coercitivas se mejorará la eficacia de tales organizaciones.
Para fortalecer la labor de las OROP de forma real y eficaz, hay que resolver algunos problemas fun- damentales relacionados con su rendimiento. Los Estados se deben comprometer a aplicar iniciativas que prevean las medidas necesarias de mitigación, incluso cuando tales iniciativas puedan causar incon- venientes a los pescadores a corto plazo. Hay que hacer elecciones difíciles para apoyar soluciones sos- tenibles. Una mayor intervención de todos los inte- resados, incluida la industria, en la labor de las OROP podría fortalecer el funcionamiento y la eficacia de éstas, especialmente si están convencidas de la nece- sidad de aplicar decisiones duras y difíciles. Aplicación del Acuerdo de las Naciones Unidas sobre las poblaciones de peces de 1995
El Acuerdo sobre la aplicación de las disposiciones de la Convención de las Naciones Unidas sobre el