Se procede a analizar la intervención de la Inspección General de Trabajo ante la Municipalidad de Guatemala, derivado de que un trabajador acudió a aquella dependencia del Ministerio de Trabajo a denunciar un despido injusto y a solicitar sus prestaciones laborales; el inspector de trabajo que elaboró el acta de adjudicación procedió a citar a una audiencia a la Municipalidad de Guatemala, la que no acudió a la misma, lo que originó que se iniciara un incidente por falta laboral, de acuerdo a lo que establece el Código de Trabajo. El Juzgado de Trabajo y Previsión Social dictó un auto en el que se declaró con lugar el incidente de falta laboral promovido por la Inspección General de Trabajo, y dicho auto fue confirmado por la Sala de la Corte de Apelaciones correspondiente.
La Municipalidad de Guatemala interpuso una acción de amparo señalando que era lesivo el mencionado auto, ya que la indicada resolución le ocasionó agravio debido que se le está aplicando una ley que no le corresponde, debido a que la Municipalidad se rige por sus propias disposiciones de acuerdo a la Constitución Política de la República de Guatemala; y al obligarla a acudir a citaciones que le haga la Inspección General de Trabajo, se le subordina a comparecer a una dependencia del Organismo Ejecutivo que carece de facultades para conocer asuntos relativos a sus relaciones laborales, ya que ella cuenta con su propia Ley de Servicio Municipal.
La Corte Suprema de Justicia al resolver la acción de amparo interpuesta no entró a conocer el fondo de lo planteado, toda vez que indicó que tanto el juez de primera instancia como los magistrados de la sala jurisdiccional habían resuelto de acuerdo a las facultades que la ley les otorga, y que entrar a conocer el fondo del asunto sería constituirse en una tercera instancia ya que no puede interferir en el ámbito de competencia de la autoridad impugnada. Por lo tanto, indicó, que ninguna violación al derecho de defensa y el principio del debido proceso se había dado en el caso, ya que la accionante había tenido la oportunidad e hizo valer los medios de defensa que permite la ley, estimando que el solo hecho de que lo resuelto haya sido contrario a la pretensión de la postulante sea causa suficiente para la procedencia del amparo.
En consecuencia, lo denegó por notoriamente improcedente no condenando en costas a la solicitante pero si imponiéndole la multa de ley al abogado patrocinante.
La Municipalidad de Guatemala apeló la sentencia de la Corte Suprema de Justicia, por lo que la Corte de Constitucionalidad conoció de la misma y dentro del expediente número 3869-2012 de fecha 3 de octubre de 2013 dictó la sentencia correspondiente, la que a continuación se comenta.
En los considerandos se refirió a lo dispuesto por el Código de Trabajo, indicando que el artículo 269 establece que son las faltas de trabajo; que el 272 indica cómo deben de sancionarse dichas faltas y en términos generales a la aplicación del Código de Trabajo, concretamente a las facultades de la Inspección General de Trabajo en materia de faltas de trabajo.
Por lo importante que son las consideraciones en que la Corte de Constitucionalidad fundamentó su fallo en éste caso, se transcribirán literalmente, con el objeto de que las mismas puedan con posterioridad ser analizadas debidamente.
“…La normativa citada precedentemente establece las faltas de trabajo, la forma y
el procedimiento para sancionarlas y el órgano administrativo facultado para promover acciones contra las faltas aludidas para que éstas sean sancionadas por los Tribunales de Trabajo de conformidad con el procedimiento regulado en la ley de la materia. Dentro de ese contexto, respecto del acto reclamado cabe destacar
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que la autoridad denunciada no le ocasionó ningún agravio a la ahora accionante, debido a que de su estudio, se considera atinente la argumentación emitida en cuanto a las razones que invocó para confirmar la decisión asumida por el juez a quo, en virtud de que éste fundamentó su decisión en aplicación de los artículos 272, literales f) y g), y 281, literal m), del Código de Trabajo, los que establecen que para el cumplimiento de sus funciones, los inspectores de trabajo pueden citar a sus oficinas a empleadores y trabajadores, quienes están obligados a asistir, por lo que en caso de no comparecer a dichas citaciones, constituye violación a las leyes laborales y genera la imposición de una multa…”
Como puede observarse de lo anteriormente transcrito, las normas que se mencionan efectivamente se refieren a las faltas de trabajo, al procedimiento para sancionarlas y al órgano administrativo facultado para que éstas sean sancionadas por los Tribunales de Trabajo de conformidad con lo regulado por la ley de la materia, (se refiere al Código de Trabajo). Eso no tendría ninguna novedad a no ser porque se está aplicando el Código de Trabajo, normas reservadas para la iniciativa privada, a una Municipalidad cuya regulación legal de acuerdo a la Constitución Política de la República es distinta al Código de Trabajo, la que tiene su propia Ley de Servicio Civil que contiene las disposiciones que la regulan. Por lo tanto, es claro que le está vedada la intervención a la Inspección General de Trabajo, dependencia del Ministerio de Trabajo y por ende del Organismo Ejecutivo, dentro del ámbito del sector público, y con mucha más razón dentro del régimen municipal.
Por aparte, el hecho de que se afirme que “la autoridad denunciada no le ocasionó
ningún agravio a la ahora accionante” es totalmente infundada, especialmente
cuando asevera que fundamentó su decisión en los artículos 272 y 281 del Código de Trabajo, normas que facultan a los inspectores de trabajo a citar a sus oficinas a empleadores y trabajadores y quienes están obligados a asistir, y el hecho de no hacerlo constituye violación a las leyes laborales y generan la imposición de una multa. Se reitera que el Código de Trabajo y sus normas son de aplicación para la iniciativa privada, pero nunca para el sector público, por disposición constitucional, por lo tanto, se considera que si hubo agravio y que la intervención de la Inspección General de Trabajo en el ámbito del sector público, es totalmente ilegal y violatorio a lo dispuesto por la Constitución Política de la República de Guatemala.
Y continúa la sentencia en estudio: “…En cuanto a lo que alega la amparista con
relación a que no se observaron las disposiciones propias de la Municipalidad de Guatemala por el hecho de que fue citada por una dependencia del Organismo Ejecutivo, este Tribunal advierte que esa situación, por sí misma, no implica incumplimiento de aquella normativa, porque no prevé limitación alguna para que la Municipalidad interesada fuera citada y apercibida en la forma que lo hizo la Inspección General de Trabajo en el caso concreto. Asimismo, ninguna disposición legal aplicable al caso prevé la imposibilidad de que la Municipalidad acuda a la citación respectiva para dilucidar asuntos relativos a sus relaciones laborales. Es atinente referir que, en todo caso, la Inspección General de Trabajo al ejercer esa clase de atribuciones, no interfiere en la esfera de atribuciones asignadas a dependencias de otros organismos, sino simplemente responde a la necesidad de fiscalizacióndel cumplimiento de las obligaciones patronales, de conformidad con la ley. (el resaltado en los párrafos anteriores es propio) En congruencia con este razonamiento, al analizar las constancias procesales se corrobora que el Inspector de Trabajo apercibió legalmente a la Municipalidad demandada al citarla para comparecer ante dicho órgano para la celebración de la junta conciliatoria –según adjudicación C uno – seis mil novecientos cincuenta y siete – dos mil nueve, de cuatro de septiembre de dos mil nueve, la que obra en autos-, por lo que, al haber sido legalmente notificada y alhaber sido apercibida – tal como establece la literal g) del artículo 272 mencionado-, y no asistir a la citación, ni haberse pronunciado en ningún sentido, configuró el presupuesto contenido en dicha normativa que viabilizó la imposición de la multa respectiva, tal como lo hizo el Juez de Trabajo y lo confirmó en alzada la Sala recurrida; actuación que no vislumbra conculcación de sus derechos constitucionales…” (el subrayado es propio)
En la parte de los considerandos anteriormente transcritos podemos resaltar lo siguiente:
a) Que la Corte de Constitucionalidad acepta la intervención de una dependencia del Organismo Ejecutivo dentro de la esfera legal de las municipalidades, ámbito otorgado por la norma legal superior del Estado de Guatemala;
b) Que la Corte de Constitucionalidad considera que la Inspección General de Trabajo al citar a la Municipalidad de Guatemala no interfiere en la esfera de atribuciones asignadas a dependencias de otros organismos, sino
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simplemente responde a la necesidad de fiscalización del cumplimiento de las obligaciones patronales, de conformidad con la ley; y
c) Que la Corte de Constitucionalidad con la mencionada intervención de la Inspección General de Trabajo, y con el hecho de haber promovido ante los tribunales de trabajo y previsión social el incidente de faltas, no ve ninguna conculcación a los derechos constitucionales de la Municipalidad de Guatemala.
Sin embargo, no se comparte lo antes expuesto, ya que como se ha sostenido en el transcurso del presente trabajo, la Inspección General de Trabajo, dependencia del Ministerio de Trabajo y como parte del Organismo Ejecutivo, de acuerdo a lo dispuesto por la Constitución Política de la República de Guatemala, no tiene potestad para intervenir en la esfera del sector público, y mucho menos en el ámbito de las municipalidades del país, esfera reservada a su propia legislación según lo establecido por nuestra Constitución Política.
Continúa la sentencia relacionada: “…En virtud de lo anteriormente expuesto, se
advierte que el hecho de que lo decidido por la autoridad reclamada no sea coincidente con las pretensiones de la postulante, no implica que se hayan vulnerado sus derechos constitucionales, porque por el hecho de haber sido debidamente citada a las oficinas de la Inspección General de Trabajo, por su condición de patrono, debe respetar y cumplir las leyes laborales, por sí solo o por medio de mandatario legal en estos casos. (el resaltado es propio). El criterio relativo a que el patrono está obligado a comparecer personalmente o por medio de apoderado a las citaciones ante la Inspección General de Trabajo, fue sostenido en sentencias de diecisiete de febrero de dos mil once, dieciséis de junio de dos mil once y veintisiete de junio de dos mil trece dentro de los expedientes dos mil noventa – dos mil diez (2090-2010), novecientos sesenta y cinco – dos mil once (965-2011) y tres mil setecientos treinta y tres – dos mil doce (3733-2012), respectivamente. Los razonamientos anteriormente señalados
hacen evidente la inexistencia de agravio que deba ser reparado por esta vía, (el resaltado es propio) razón por la cual, el amparo planteado deviene
improcedente y, siendo que el tribunal de primer grado resolvió en igual sentido, procede confirmar la sentencia apelada, pero por las razones aquí consideradas,
debiendo revocarse la multa impuesta al abogado patrocinante por defender intereses del Estado.”55
Se llega a la conclusión de que la Corte de Constitucionalidad establece que sí es legal y procedente que la Inspección General de Trabajo pueda intervenir en las instituciones del Estado, al indicar además de la sentencia analizada, en las de diecisiete de febrero de dos mil once, dieciséis de junio de dos mil once y veintisiete de junio de dos mil trece dentro de los expedientes dos mil noventa – dos mil diez (2090-2010), novecientos sesenta y cinco – dos mil once (965-2011) y tres mil setecientos treinta y tres – dos mil doce (3733-2012), respectivamente, que no hay agravio causado a las municipalidades, siendo en consecuencia, improcedentes los amparos planteados. Según a lo analizado se considera que si se le causó agravio a la amparista, toda vez que se le está aplicando una ley que no le corresponde, debido a que las municipalidades tienen su propia normativa, tienen sus propias leyes civiles y por lo tanto, la Inspección General de Trabajo, dependencia del Ministerio de Trabajo, pertenecientes al Organismo Ejecutivo, invadieron la esfera legal reservada por disposición constitucional al sector público y especialmente a las municipalidades.
Asimismo, se concluye que la Corte de Constitucionalidad en ningún momento entró a analizar a fondo el aspecto de la legislación aplicable al sector público y a las municipalidades, derivado de las disposiciones constitucionales, específicamente de lo establecido en los artículos 108 que se refiere a la regulación del sector público; el artículo 253 que establece el Régimen Municipal y la “Autonomía Municipal; y por último el artículo 262 que regula la Ley de Servicio Municipal.
55Corte de Constitucionalidad. Sentencia de fecha tres de octubre de dos mil trece. Expediente número 3869-
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CONCLUSIONES
1. La Constitución Política de la República de Guatemala, regula en cuanto al régimen de los trabajadores del Estado y los trabajadores de las municipalidades en su artículo 108 que las relaciones entre los trabajadores del Estado y sus entidades descentralizadas o autónomas con sus trabajadores se rigen por la Ley de Servicio Civil, con excepción de aquellas que se rijan por leyes o disposiciones propias de dichas entidades, como el Organismo Ejecutivo, Organismo Judicial, la Municipalidad, la Universidad de San Carlos de Guatemala, entre otras. Asimismo, tanto las entidades del Estado como las Municipalidades cuentan con sus propios Órganos Conciliatorios para resolver los conflictos que se deriven de las relaciones laborales.
2. La relación jurídica laboral de los trabajadores municipales y del Estado se puede definir como la incorporación del trabajador a la Administración Pública por virtud de nombramiento, contrato de trabajo o cualquier otro vínculo legalmente establecido por la Ley, así mismo el Estado como patrono en la relación laboral del sector público con sus trabajadores, no se le debe confundir como un patrono de la empresa privada, en virtud de que la legislación laboral que se aplica es diferente, mientras que los trabajadores de la iniciativa privada, gozan del privilegio que les otorga el derecho de trabajo, los servidores del sector público únicamente tienen normas especiales de carácter administrativo, definiciones que diferencian al Estado con la empresa privada en las relaciones laborales con sus trabajadores.
3. La Inspección de Trabajo, es una entidad estatal a cargo del Ministerio de Trabajo y Previsión Social, que tiene como objeto velar por el cumplimiento de las disposiciones legales y convencionales en materia laboral, de promoción y formación para el trabajo, y de seguridad y salud en el trabajo, con la finalidad de prevenir o solucionar los conflictos o riesgos laborales entre trabajadores y empleadores de la iniciativa privada, y por su parte los trabajadores municipales y del Estado cuentan con sus propios órganos conciliatorios a los cuales deben acudir sus trabajadores para dilucidar sus conflictos.
4. Del Análisis jurídico doctrinario realizado, se considera que la intervención de la Inspección General de Trabajo en las instituciones del Estado, deviene improcedente, toda vez que éstas se rigen por su propia Ley de Servicio Civil, o en su defecto por su propias leyes o disposiciones legales, y no es viable que la Inspección General de Trabajo como entidad encargada de velar porque se cumplan las leyes de trabajo en las relaciones entre patronos y trabajadores de la iniciativa privada, intervenga en donde no le corresponde hacerlo, según lo establece la ley.
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RECOMENDACIONES
1. Que los trabajadores tanto de las Instituciones del Estado como las Municipalidades, sean instruidos para poner sus respectivas denuncias laborales ante la Oficina Nacional de Servicio Civil y la Junta Mixta Conciliatoria respectivamente, y que éstas sean las encargadas de seguir el trámite correspondiente de las mismas, y no ante la Inspección General de Trabajo, para que sigan los procedimientos establecidos en su propia Ley de Servicio Civil en cumplimiento con lo preceptuado en el artículo ciento ocho de la Constitución Política de la República de Guatemala.
2. Quedando establecidas las diferencias entre las relaciones laborales de los trabajadores municipales y del Estado como patrono, y las disposiciones legales que se aplican en las relaciones laborales de las empresas privadas, los Jueces y Magistrados unifiquen el criterio en cuanto a la aplicación de las normas legales correspondientes a cada caso, diferenciando las relaciones laborales del Estado con sus trabajadores y las de la iniciativa privada, de conformidad con lo que la Constitución Política de la República de Guatemala, el Código de Trabajo y, la Ley de Servicio Civil establecen en cuanto a que ésta última debe ser la que regule las relaciones laborales de los trabajadores del Estado.
3. Que la Inspección General de Trabajo se abstenga de intervenir en la administración pública en caso de denuncias a violaciones laborales, ya que está interviniendo con las atribuciones que la Constitución Política de la República de Guatemala, el Código de Trabajo y su propia ley, le atribuyen a la Oficina Nacional de Servicio Civil, toda vez que la ley le otorga poder coercitivo para sancionar las faltas a las leyes laborales que cometan las instituciones del Estado para con sus trabajadores.
4. Que la Corte de Constitucionalidad al emitir sus fallos, deben tomar en cuenta a lo que establece la Constitución Política de la República de Guatemala, en su artículo 108, así como también hacer énfasis en lo que estable la propia Ley de Servicio Civil de cada entidad del Estado, y establecer jurisprudencia que sirva de parámetro a los demás tribunales de
justicia para que emitan resoluciones conforme a lo que en derecho corresponde.
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