D. Los Magistrados
2. L AS ETAPAS HISTÓRICAS DEL DERECHO AMBIENTAL
Tomaremos aquí lo indicado por Rossana Silva Repetto7, incorporando algunos
aportes menores propios en el desarrollo.
Existe desde finales del siglo XIX –como normativa, no como reflexión sistemá- tica–, si bien su desarrollo se da en el siglo XX.
Su evolución se da en cuatro etapas:
Primera etapa (desde la aparición de acuerdos bilaterales hasta 1945): - Acuerdos internacionales relativos a la protección y navegación de ríos y océa- nos o a recursos específicos;
- alcance bilateral o regional restringido. Segunda etapa (1945-1972):
- Instrumentos regionales y multilaterales referidos a fuentes particulares de con- taminación y a la conservación de algunos recursos naturales.
Tercera etapa (1972-1992):
- Inicia con la Conferencia de la ONU sobre el Medio Humano y Primera Gran Conferencia Internacional dedicada a problemas ambientales;
- el ecodesarrollo se configura como uno de sus ejes centrales;
- se crea el PNUMA con la finalidad de fomentar y apoyar la cooperación en materia ambiental, propiciando la calidad de vida de las generaciones presentes sin comprometer la de las generaciones futuras;
- el PNUMA intenta dar una respuesta coordinada a los problemas ambientales; - AMAs8 regionales y mundiales9;
7 Silva Repetto, Rossana, PNUMA, “Desarrollo y desafíos del Derecho Ambiental”, tomado de sus
exposiciones en Argentina, 2004-2006.
8 Los AMAs son actualmente más de doscientos, a los que hay que agregar los acuerdos regionales y
bilaterales. Muchos acuerdos internacionales cuyo objetivo principal no es ambiental incluyen disposi- ciones ambientales o tienen efectos sobre el ambiente.
- restricción del comercio de ciertas especies de vida silvestre, de desechos peli- grosos, etcétera;
- Programa de Mares Regionales, - derecho ambiental internacional.
Plan de Acción para el Medio Humano
Son ciento nueve recomendaciones específicas en tres categorías:
a) evaluación ambiental (mecanismos de evaluación y revisión, monitoreo e inter- cambio de información, investigación, etcétera);
b) gestión ambiental (planificación, establecimiento de objetivos, cooperación y acuerdos internacionales); y
c) medidas de apoyo (en educación, información pública, cooperación técnica y financiamiento).
Declaración de Estocolmo sobre el Medio Humano
Veintiséis principios10 no vinculantes que tuvieron un impacto significativo tanto
en su efecto sensibilizador y de toma de conciencia, así como un efecto propiciador de modificaciones en lo institucional:
- derecho fundamental a la libertad, igualdad y el disfrute a condiciones de vida adecuadas en un medio de calidad que permita llevar una vida digna;
- preservación de los recursos naturales en beneficio de las generaciones presen- tes y futuras;
- necesidad de confiar a instituciones nacionales la planificación, gestión y control de la utilización de los recursos naturales;
- necesidad de educación ambiental;
- las medidas ambientales de los Estados no deben menoscabar el crecimiento de los países en desarrollo u obstaculizar el logro de mejores condiciones de vida;
- derecho soberano de los Estados para explotar sus recursos naturales, con la obligación de asegurar que las actividades bajo su control o jurisdicción no perjudiquen a otros Estados o zonas fuera de la jurisdicción nacional.
Cuarta etapa (1992-… )
Inicia con la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo celebrada en Río de Janeiro Brasil (1992).
Si bien no fue una reunión científica sobre ecología, fue una reunión política con fuerte contenido económico, que dejó huellas profundas en el derecho ambiental:
- énfasis en la “sostenibilidad” con “desarrollo”;
- incorporación gradual de la variable ambiental en el derecho y políticas am- bientales;
- AMAs.
Generó estos resultados:
- I. Instrumentos jurídicamente vinculantes (Biodiversidad, Cambio Climático). - II. Instrumentos sin fuerza vinculante (“soft law”).
a) Principios sobre Bosques: principios para un consenso mundial sobre la ges- tión, conservación y desarrollo sostenible de todos los tipos de bosque.
b) Programa de Agenda 2111: amplio programa de acción para ser ejecutado a
los niveles mundial, regional, nacional y local por las organizaciones del sistema de la ONU, los gobiernos y los grupos principales, en cada una de las áreas en las cuales los seres humanos generan un impacto sobre el medio ambiente.
Contiene algunas estimaciones de costos y procura asignar responsabilidades. Establece el acuerdo alcanzado con relación a uno de los compromisos para financiar su ejecución: el que los países industrializados destinen a la ayuda oficial para el desa- rrollo el 0.7% de su PIB.
c) Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo12: reafirma la
Declaración de Estocolmo y proclama veintisiete principios. Tiene un marcado tono antropocéntrico, principio de equidad intergeneracional, participación de mujeres, jó- venes y comunidades indígenas y locales.
- Principio de las responsabilidades comunes pero diferenciadas.
- Deber de los Estados de promulgar leyes eficaces sobre el medio ambiente y de cooperar en el ulterior desarrollo del derecho internacional en la esfera del desarrollo sostenible.
Es interesante tomar conocimiento de que el PNUMA tiene como una de las funciones centrales el desarrollo de normas, regulaciones, estándares y procedimien- 11 Ver Apéndice Documental Río 92, Ficha Nº 3.
tos entre los gobiernos, lo cual nos consta por los eventos que dicho organismo apoyó y apoya en nuestro país. Así, el mismo plantea, alineado con Río: “Continuar el desa- rrollo del derecho ambiental internacional, en particular de convenios y directrices, la promoción de su implementación, y las funciones de coordinación, emergentes del número creciente de acuerdos jurídicos internacionales”, como en la Declaración de Nairobi de 1997, la que otorgara diversos mandatos tales como:
“- fomentar el desarrollo del régimen jurídico ambiental internacional con miras al desarrollo sostenible;
- promover la aplicación de normas y políticas internacionales acordadas, controlar y fomentar el cumplimiento de los acuerdos internacionales y los principios ambientales y alentar la cooperación para hacer frente a los nuevos problemas ambientales”.
Para lo cual cabe:
“[…] - Implementación de los instrumentos jurídicos existentes (interacción si- nérgica, función de coordinación);
- desarrollo de nuevos instrumentos jurídicos: vinculantes (acuerdos, tratados, convenios); no vinculantes (lineamientos, directrices, guías)”.
Determina la autora nombrada que, a su criterio, las conclusiones para esta cuar- ta etapa en gestión resultan las siguientes:
- “[…] Las leyes marco han ido asumiendo una naturaleza cada vez más comple- ja, tanto por la diversidad de temas que se han ido agregando como por la complejidad misma de las situaciones que regulan.
- Se ha consolidado la tendencia de ir más allá de la regulación del ambiente en su conjunto […]. La tendencia se manifiesta hacia la regulación de los recursos natura- les y temas conexos para alcanzar un tratamiento jurídico integral del manejo sosteni- ble de los ecosistemas y una gestión ambiental también integrada.
- Se adoptan nuevos cuerpos jurídicos orientados a asegurar el cumplimiento (leyes penales ambientales).
- Se emiten normas técnicas y parámetros ambientales. - La legislación toma y desarrolla los principios de Río.
- Creación de mecanismos de participación, acceso a la información y a la justi- cia en materia ambiental.
- Instrumentos económicos a la par de aquéllos de comando y control. - Estrategias ambientales más integradas con los procesos de desarrollo. - Se adoptan en un lapso menor una gran cantidad de leyes generales de medio ambiente con las características anteriores.
- Derecho internacional tiene mayor impacto, AMAs, adopción de legislación específica para su aplicación”.
Es decir que la advertencia sobre el rol concreto del derecho ambiental se ade- lantó desde hace muchos años, marcando sus desafíos, que ciertamente debemos tomar en cuenta, y que además se ordenan con gran parte de las reflexiones expresa- das en este libro.
“[…]- No limitarse a un rol de protección, que lo orienta hacia la restricción y la prohibición (instrumentos económicos, servicios ambientales) [ver Capítulo..I.IX,X.]. - Habiendo sido cubiertas todas las áreas temáticas, el enfoque actual debe tener por objetivo fortalecer las instituciones ambientales, generar mecanismos participati- vos de gestión, obtener fuentes alternativas de recursos financieros, establecer meca- nismos de acceso a la justicia ambiental [ver Capítulos V, IX].
- Orientarse hacia el desarrollo sostenible, permitiendo que la protección ambien- tal se vincule estrechamente con el crecimiento económico y la equidad social y cul- tural, lo cual permitirá una elevación de los niveles de calidad de vida [ver Capítulos IX y X].
- Apoyar e instrumentalizar las políticas del desarrollo sostenible (ambiental –orientada a la conservación y uso sostenible de los recursos naturales y protección del ambiente–; de capital –relativa a la política económica–; social –relativa al capital humano–; de desarrollo de ciencia y tecnología –que permita la utilización adecuada de los recursos y potencialidades–) [ver Capítulos IX, X].
- Generar mayor confianza en su cumplimiento, aplicación y efectividad (rever- sión de las tendencias inerciales de destrucción del capital natural) [ver Capítulos VII, IX, X]”.
Es decir que, tal como tratamos de acreditar en este trabajo, el derecho, sin políticas activas concurrentes y variadas, sólo aporta una parte de las soluciones, pero nunca puede ser la solución (ver Capítulo X).