De los criterios de distribución territorial del poder a los que se ha hecho referencia, se desprende un cierto protagonismo del interés general como fundamento de la prevalencia de las decisiones estatales. En este sentido, habría que determinar si, en todo caso, se trata del interés general como criterio de atribución de competencias, o, en términos más amplios, si el interés general subyace en todo caso en la actuación estatal. Al respecto, considero que la garantía constitucional prevista en el art. 137 es el eje desde el cual se puede responder a esta cuestión. A partir de este precepto constitucional, todas las entidades territoriales que conforman el Estado tienen garantizado el acceso al poder, aunque de manera diferente. Así, el Estado accede directamente al ejercicio de las competencias que expresamente le otorga la
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STC 118/1996, FFJJ: 43 a 45.
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Así, «el criterio del interés general complementa y modula el puramente territorial pero sin excluirlo de forma sustancial» (STC 245/2012, FJ: 4).
109 Constitución, así se desprende del art. 149.1 CE cuando señala que «el Estado tiene competencia exclusiva sobre» un listado concreto de materias. No ocurre lo mismo con las Comunidades Autónomas. El art. 148.1 CE establece que «las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias» en determinadas materias, por lo que será a través de los Estatutos de Autonomía donde las Comunidades Autónomas plasmen la decisión de asumir o no determinadas competencias. Por su parte, las Entidades Locales ejercen las competencias que tanto las leyes estatales como las autonómicas les atribuyan, atendiendo al mandato constitucional de garantizar estándares mínimos de autonomía local. En este sentido, se pueden observar tres modelos de acceso a las competencias, donde, como no podía ser de otra forma, es común a todos ellos la Constitución como base de donde emana toda distribución de poder aunque, en determinados supuestos como en el de las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, con algunos intermediarios.
III.1. El interés general que subyace en las actuaciones estatales
El ámbito competencial sobre medio ambiente se erige bajo la fórmula bases- desarrollo. No se establece, por tanto, de manera expresa en la CE el criterio que determine la atribución de determinadas potestades al Estado o a las CCAA. Sin embargo, de la jurisprudencia constitucional se desprende que el establecimiento de las bases corresponde al Estado, una vez que es el garante del interés general que subyace en las mismas (ver infra Parte General, Capítulo I, epígrafe III.2). Se identifica, así, que en la actuación estatal subyace el interés general. El mismo argumento se sigue en otros ámbitos que no se constituyen como un título competencial propiamente dicho. Es así en lo que se refiere a la regulación del dominio público marítimo-terrestre, hidráulico, viario y ferroviario. De esta manera, la incidencia que las actuaciones estatales ejercen sobre el planeamiento territorial y urbanístico es legítima una vez que en la protección del espacio demanial, cuya titularidad es del Estado, se garantiza el interés general213. Además, la mayor parte de las previsiones para la protección del demanio público se insertan en la vertiente medioambiental. La planificación ambiental tiene un marcado carácter prevalente. De los términos en que el legislador ambiental, tanto estatal como autonómico, configura la articulación de los planes ambientales, territoriales y
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urbanísticos se presenta una estructura piramidal de los distintos intereses. Es así como, en este ámbito, la prevalencia más que como una regla de conflicto, se presenta como elemento intrínseco a la naturaleza jurídica de la planificación ambiental. Diversas actuaciones estatales con proyección territorial se dictan bajo el título competencial de medio ambiente. Aunque, en principio, desde la materia ambiental sería posible instaurar la prevalencia ponderada, una vez que las CCAA y las EELL pueden establecer medidas adicionales de protección, lo cierto es que es donde la planificación territorial y urbanística encuentra sus principales limitaciones. Sobre todo, si se tiene en cuenta que la integración de las distintas decisiones que se proyectan sobre el mismo espacio físico se busca a partir de la perspectiva ambiental, y no desde la ordenación del territorio. Es así como el legislador estatal ha establecido como norma básica ambienta l en el art. 15 TRLS la técnica del informe «determinante»214, para la jurisprudencia judicial vinculante215, en aguas, costas, carreteras e infraestructuras.
III.2. El interés supralocal como criterio que determina el alcance de competencias autonómicas y municipales
En la relación entre las decisiones autonómicas con proyección territorial y el planeamiento urbanístico municipal se observa una dinámica un tanto diferente de lo que se ha venido exponiendo. En general, y como se verá en la Parte Especial, Apartado I, Capítulo II, la prevalencia de la planificación autonómica, tanto territorial como sectorial, respecto a la urbanística se instala en el escenario de la distribución competencial. Pero la lógica que se sigue es distinta, en tanto que la CE no prevé, más allá del interés respectivo, un ámbito material de actuación propiamente municipal. Así, el legislador autonómico no encuentra, como el legislador estatal, un límite material en su actuación. En términos más precisos, una vez que ese interés respectivo reconocido por la CE no se proyecta en una materia concreta, será el legislador autonómico, y en su caso el estatal, el que determine el grado de vinculación de sus decisiones respecto de las municipales. Desde esta perspectiva, la prevalencia encuentra su fundamento en el interés más amplio216.
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STC 141/2014, FJ: 8.
215
STS de 8 de julio de 2014, FJ: 7 (Recurso Casación 792/2012).
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La mera referencia al interés más amplio puede reducir, en buena medida, el ámbito de actuación del planificador urbanístico municipal. En este sentido, algunas actuaciones autonómicas
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CAPÍTULO IV
LA PONDERACIÓN COMO MÉTODO PARA LA APLICACIÓN DE LA PREVALENCIA
I.PLANTEAMIENTO DE LA CUESTIÓN
Los conflictos que se producen por la concurrencia de distintas decisiones sobre un mismo espacio físico se pueden resolver a través de la prevalencia. Una vez que se ha realizado el estudio conceptual sobre la prevalencia, así como de aquellos criterios que fundamentan esa primacía, es oportuno analizar el procedimiento que se sigue para aplicar la prevalencia. La ponderación como método para la aplicación de la prevalencia permite adoptar soluciones que integran en mayor medida los intereses presentes. Para conocer cómo se aplica la prevalencia a través de la técnica ponderativa es preciso determinar qué normas, decisiones, intereses, pueden ser objeto de ponderación.
La técnica ponderativa se utiliza con frecuencia en el ámbito de los Derechos Fundamentales por la indeterminación normativa que caracteriza a los preceptos constitucionales que los regulan, ya que es imposible establecer una regulación exacta y cerrada de todas las condiciones que pueden presentarse ante el ejercicio de estos. No obstante, la aplicación del método ponderativo no es de aplicación exclusiva a este ámbito. Actualmente, en diversas áreas de la disciplina jurídica se acude a la metodología de la ponderación para dar solución a conflictos normativos que, en cierto modo, se identifican con los criterios que resuelven los conflictos que surgen entre Derechos Fundamentales. Así, en el siguiente apartado (II), se estudia el método de la ponderación en el ámbito de los Derechos Fundamentales con el objeto de conocer las bases de la ponderación como método para la solución de conflictos normativos. Esto es, no se realiza un estudio específico de la ponderación entre Derechos Fundamentales, sino que se identifican aquellos elementos de la teoría jurídico-filosófica que permiten construir la base conceptual de la ponderación (apartado III). A partir de esta base conceptual, se analiza si la aplicación de la prevalencia en el ámbito de la planificación sobre el mismo territorio obedece a la dinámica de la misma. Esto es, se busca determinar si la prevalencia que se aplica para la articulación de las distintas decisiones
podrían calificarse más de urbanismo supramunicipal que de ordenación del territorio. Al respecto se puede ver: VAQUER CABALLERÍA Marcos, “El urbanismo supramunicipal” en Revista de Derecho
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planificadoras realmente responde a una finalidad de integración, o bien de delimitación de las competencias en atención a los intereses presentes (apartado IV).