LA ALINEACIÓN DE LAS CORRIENTES, LA VENTANA DE

En el marco de la prestación del servicio público de acueducto y alcantarillado, en la ciudad de Bogotá D.C., caracterizada por la gran cobertura y por la calidad del recurso hídrico, existen dos problemas socialmente percibidos como negativos, el acceso al agua para las personas de ingresos económicos bajos, que afrontan el peligro de ver interrumpido su servicio por el costo del mismo, aun estando subsidiado en un 70% para el estrato 1 y en un 40% para el estrato 2; y el déficit de vivienda en los hogares de menores recursos, que impide el pleno disfrute del servicio de acueducto y alcantarillado, en las condiciones que este debe ser recibido.

Estos dos problemas, a su vez impactan negativamente en la aplicación y ejercicio del Derecho Humano al agua potable, que aunque no está reconocido constitucionalmente, es abordado jurisprudencialmente a través de varias sentencias de la Corte Constitucional, que sientan precedentes para que

empresas de servicios públicos y gobiernos distritales, municipales y departamentales protejan el acceso en las condiciones necesarias, de las personas más vulnerables. Sumado a esto, existe el precedente de intento de institucionalización de este derecho, a través de la iniciativa conocida como el Referendo del Agua; iniciativa popular que buscaba por medio de medidas como el mínimo vital de agua, hacer del acceso humano al agua, una obligación constitucional y legal del Estado colombiano. Dicha iniciativa, aunque rechazada en el trámite legislativo, fue capaz de calar en la agendas de gobernantes y académicos, entre los cuales se encuentra Alonso Salazar, que implementó durante su gobierno el mínimo vital de agua potable para la población clasificada como SISBEN 1 y SISBEN 2, en la ciudad de Medellín; y de este modo logró posicionar una de las grandes batallas que los impulsores del referendo incluían en su iniciativa.

Adicional y paralelamente a esto, en el año 2010, la Asamblea General de las Naciones Unidas firma la Resolución A/RES/64/292 de 2010, declara el acceso al agua potable y al saneamiento básico, un derecho humano fundamental para el disfrute de los demás derechos humanos. Esto recogiendo una gran tradición internacional en la lucha por el acceso al recurso hídrico, dentro de la cual se rescata la experiencia boliviana, especialmente la llamada “guerra del agua” que fue tomada como ejemplo internacional de la importancia de poder acceder dignamente y las condiciones necesarias, al agua como recurso humano, y no como recurso económicamente transable.

Por otro lado y en paralelo, la ciudad de Bogotá tiene un comportamiento electoral y de gobierno bastante particular, tendiente a optar por administraciones independientes, reflejado en la elección de Antanas Mockus, Enrique Peñalosa, Luis Eduardo Garzón y Samuel Moreno, como alternativas a la política y los partidos tradicionales. Por su parte los primeros gobernantes, lograron a través de la implementación de la cultura ciudadana, estabilizar financieramente la ciudad a través del pago de impuestos responsable, lo cual tuvo como resultado las

grandes inversiones en infraestructura peatonal y de vías principalmente; para luego en el gobierno de Garzón, fomentar la inversión en los sectores sociales más vulnerables, específicamente en educación y alimentación, que traería consigo la elección de Samuel Moreno como forma de “reelegir” dichas políticas implementadas; sin embargo la corrupción y el tráfico de influencias cooptaron la administración distrital y el desfalco a la ciudad fue inminente.

Esta situación fue denunciada, entre otros, por Gustavo Petro, anteriormente congresista y perteneciente al mismo partido político de Moreno, y fundador del Movimiento Progresistas en respuesta al escándalo del aquel entonces alcalde. Dicho contexto, le permitió entonces formar alrededor de la lucha contra la corrupción en el distrito, su campaña política hacia la Alcaldía Mayor. Dicha campaña tenía como uno de sus ejes estructurales la defensa del derecho humano al agua, en tanto Petro fue uno de los que partidarios de la aprobación del Referendo del agua en su curso en el congreso; y el Mínimo Vital como la forma de asegurar su cumplimiento.

Paralelo a esto, el Presidente de la República Juan Manuel Santos, designa a Clara López como Alcadesa Mayor, en tanto Samuel Moreno es destituido por el escándalo de corrupción en la contratación en la ciudad. Durante el mandato de López, entre otras cosas, se expide el Decreto 485 de 2011, conocido como el Plan Distrital de Agua, en cumplimiento del Acuerdo 347 de 2008. Dicho Plan, establece entre otras cosas, y en concordancia con uno de los objetivos de campaña de Gustavo Petro, el Mínimo Vital de agua potable en 6m3 _{para el}

estrato uno, con la posibilidad de perderlo por mora en el servicio.

Además, la elección de Gustavo Petro en concordancia con la tradición electoral de la ciudad, resulta ser caracterizada como voto independiente y de opinión (corriente de política), en función de la continuidad y fortalecimiento de algunas políticas sociales y sobre todo, de la implementación de políticas

percibidas como positivas en el fortalecimiento de la calidad de vida de los bogotanos y de la lucha contra la corrupción en la ciudad.

Una vez elegido Petro como Alcalde Mayor, es capaz de reunir las corrientes y las condiciones contextuales para expandir, ampliar y reforzar la implementación de una de sus banderas de campaña, el Mínimo Vital. Esto, a través de la expedición del Decreto 064 de 2012 que logra ampliar la medida a los estratos dos y tres17, con la posibilidad de implementarla para el resto de los estratos; y que elimina las causales de pérdida del beneficio por mora en el servicio; esto bajo la justificación de fortalecer la aplicación del Derecho Humano al agua potable en la ciudad (corriente de políticas públicas), a partir de una medida que garantiza un volumen de líquido gratis cada mes, y que por tanto previene que las personas de menos recursos económicos puedan perder su acceso al recurso, y también que parte de los recursos que utilizaban tradicionalmente en el pago del servicio de acueducto y alcantarillado, pueda ser transferido a otros gastos más prioritarios para estos hogares (corriente de problemas).

Finalmente la expedición de este Decreto no hubiera sido posible, o al menos hubiera sido más complicada, si no se hubiera expedido el Plan Distrital de Agua (ventana de oportunidad), que sirvió como plataforma para hacer compatibles cada una de las corrientes; por lo cual se considera como empresario político al hoy Alcalde Mayor.

Sin embargo existe otro actor relevante y que puede ser considerado como empresario político, el Concejo de Bogotá, entendido como corporación colegiada que tiene una posición mayoritariamente clara sobre el Mínimo Vital y específicamente sobre la medida implementada por Gustavo Petro, en tanto la consideran como una de las muchas veces en que el Alcalde ha obviado y no ha tomado en cuenta el rol de este cuerpo colegiado para tomar decisiones. En esta

17 _{Aunque no está en vigencia el Mínimo Vital para el estrato tres, ya está prevista su implementación para}

la vigencia 2014, sujeto a estudios de viabilidad. (Redacción Bogotá - ADN, 2013). 47

medida, se entiende como un actor capaz de ejercer oposición y de establecer un verdadero contrapeso a la medida y en general a las políticas que el burgomaestre implemente.

3.3.2. ¿Qué es el Mínimo Vital de Agua Potable?

El artículo 1° del Decreto Distrital 064 de 2012 especifica que son “seis (6) metros cúbicos mensuales la cantidad de agua potable que deberán suministrar las Prestadoras del Servicio de Acueducto, como mínimo vital” (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2012). Más allá de este consumo, el usuario se verá obligado a pagar el excedente de recurso consumido, los impuestos (en caso que los tenga que pagar), el cargo básico y los demás servicios incluidos en la factura (alcantarillado y aseo).

De acuerdo con el mismo artículo, se considera inicialmente como beneficiarios del mínimo vital de 6 m3 de agua mensuales, “a las personas de los estratos socio- económicos uno y dos, de uso residencial y mixto” (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2012), esto, con la posibilidad que la medida sea ampliada a los demás estratos paulatinamente en un tiempo no especificado.

3.3.3. ¿Cuál es su justificación?

El artículo 1° del Decreto en cuestión explica que el Mínimo Vital busca “asegurar a las personas […] una vida digna que permita satisfacer sus necesidades básicas” (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2012). Esto tal cual lo expresa la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, en términos monetarios representa “una reducción de gastos para los hogares de las familias de menos recursos económicos de la capital que termina siendo utilizada en más comida para sus hijos o para suplir otras necesidades” (Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, 2013).

Así, dentro de las justificaciones para la aprobación de esta norma el Alcalde reafirma que el ahorro en el pago del servicio de acueducto por cuenta del Mínimo Vital será “del orden del 28% de sus pagos tradicionales”, con lo cual “ese 28% significa para los ingresos familiares un salto” (Linares, 2012) que luego será reasignado en otros bienes y servicios prioritarios que los hogares con menores ingresos económicos podrán acceder.

3.3.4. ¿Qué implica el Mínimo Vital de Agua Potable?

En consideración a los costos y beneficios monetarios, el Mínimo Vital comprende la gratuidad de doscientos (200) litros diarios por vivienda; en contraposición, los consumos promedio diarios por vivienda en los estratos uno y dos son de 229,45 y 245,51 litros respectivamente; suponiendo entonces que el pago para estos dos grupos será del excedente de 29,45 y de, 45,51 litros, suponiendo un ahorro más que sustancial en su factura (Secretaría de Planeación, 2012).

Específicamente, los usuarios de estrato uno en promedio se ahorraron 8.463 pesos y pasaron de pagar 31.972 pesos a 23.509 pesos. Los usuarios de estrato dos tuvieron un ahorro de 16.926 pesos. En este caso, pasaron de pagar en promedio de 61.442 pesos a 44.515 pesos (Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá , 2013). Y tras cuatro meses de implementada la medida en julio de 2012 se estableció que bimestralmente los bogotanos de estos estratos se ahorraron $10.311.949.219 (Elespectador.com, 2012).

En cuanto a los costos derivados para la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, se calculó que para 2012 la medida tendría un costo de 71.000 millones de pesos, “monto que será costeado por la EAAB-ESP, a través de transferencias de la Secretaría Distrital de Hacienda y reasignación de

excedentes financieros” (Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, 2013).

Además de los costos y beneficios económicos, la medida implica existen y existirán ahora usuarios a los que ahora no se les podrá cortar el servicio de acueducto, específicamente aquellos que se encuentren en mora en el pago del servicio. A ellos se les instalará una válvula que permitirá la entrega de los 200 metros cúbicos diarios y se cerrará automáticamente por 24 horas en cuanto se haya consumido este volumen. Cuestión no novedosa, en tanto que, la Corte Constitucional ordenó que no se pudieran cortar los servicios públicos domiciliarios por mora, sin embargo, Bogotá fue la primera en considerarlo como opción (Corte Constitucional, 2010 ).

3.3.5. ¿Por qué es un cambio de política?

Si bien el concepto de Mínimo Vital no es nuevo en Colombia, y mucho menos en la ciudad de Bogotá, la implementación de la misma con miras a ser una política no solo focalizada en los sectores más vulnerables sino universalizada para toda la población de la ciudad, resulta ser la aproximación y/o experiencia en el país más cercana al cumplimiento y ejercicio del Derecho Humano al agua potable.

Así, la medida parece no tener precedentes en el contexto de la política de acceso y prestación del servicio de agua potable en la ciudad, más enfocada a la eficiencia y efectividad de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, la descontaminación del Rio Bogotá y el abastecimiento de la ciudad, que hacia la garantía de acceso al general de la población. De modo que la implementación del Mínimo Vital parece ser un punto de inflexión que sobre el manejo general de la política de la materia en el país.

De esta forma, sin evaluar positiva o negativamente la propuesta se puede concluir afirmando que de una manera u otra, el Mínimo Vital sienta un precedente

en la ciudad y en el país, cambiando el paradigma sobre la prestación y el acceso al agua potable y ofreciendo una alternativa al cumplimiento y ejercicio del Derecho Humano que le precede.

CONCLUSIONES

Respondiendo a la pregunta de investigación que guió este estudio, el proceso de formulación de la agenda y específicamente de percibir el problema del suministro y el acceso al agua como importante de intervenir, inicia separadamente a través de tres corrientes (la política, la de políticas públicas y la de problemas), todas confluyeron en una ventana de oportunidad que fue la expedición del Plan Distrital de Agua; que en conjunto fueron aprovechadas por el empresario político, para el caso Gustavo Petro, para materializar e institucionalizar, en forma de política pública, su forma y sus ideas para solucionar un problema socialmente percibido como negativo.

Sin embargo, las políticas implementadas por el Alcalde Mayor Gustavo Petro, no han estado exentas de polémica, y el Mínimo Vital no ha sido la excepción. En esta vía, a pesar que existen quienes afirman la inviabilidad política, económica y ambiental que la medida trae para la ciudad, calificándola de demagoga e inequitativa18; y por otro lado quienes la defienden y la consideran un salto hacia la democratización del acceso a los servicios públicos y la ruptura de las lógicas del mercado en los recursos naturales, específicamente en el agua19, esta investigación logró de la manera más objetiva a través del enfoque de las Corrientes Múltiples (MS) de John Kingdon, rastrear la formulación de la agenda y la toma de la decisión alrededor de esta política.

De modo que, en congruencia con el postulado de Kingdon que recuerda que las políticas públicas se diseñan en condiciones de ambigüedad, el Mínimo Vital no es más sino a una respuesta a un entorno cada vez más incierto en lo que al acceso al agua potable se refiere, menos predecible en el sistema político y con cada vez mayores problemas por solucionar.

18

Ver los artículos de Ángel Reyes (2012) y Guerrero Cogollo (2012) al respecto.

19

Ver los artículos de González (2012) y Motta Vargas (2012) al respecto. 52

Así, La medida del Mínimo Vital de agua en Bogotá es caracterizada como una política pública de derechos sociales, que busca consolidar en Colombia, la tendencia internacional referente al Derecho Humano al agua. Ésta a partir de la provisión gratuita de un volumen de recurso hídrico, inicialmente a los estratos uno, dos y tres, pero con la clara intención de ser universalizada al resto de la ciudad.

Sin embargo es claro que esta no es la única alternativa para fortalecer el ejercicio de este derecho humano, e inclusive puede que no sea la más eficiente y económica como lo enuncian algunos de los estudios en contra de este tipo de medidas y anteriormente enunciados.

Sumado a esto, si se quiere institucionalizar el derecho se requiere que exista regulación legal, normativa y técnica, en manos del Congreso de la República, de la Superintendencia de Servicios Públicos y de la Comisión de Regulación de agua, sobre qué significa el mínimo vital de agua, para evitar dejar al albedrío de mandatarios y funcionarios públicos, lo que implica reconocer el Derecho Humano al agua.

Finalmente, a modo de recomendación a futuros estudios; esta investigación resultó ser un análisis sobre una fase específica del proceso de políticas públicas, la formación de agenda y la toma de decisión; por lo cual será necesario y valdrá la pena ahondar, analizar y evaluar sobre la implementación basado en indicadores de eficiencia, efectividad, progresividad, equidad, economía y pertinencia política una vez haya transcurrido mayor tiempo desde la implementación.

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