CAPÍTULO 1: EL EJERCICIO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA A
II. LA ELABORACIÓN DE REGLAMENTOS ESTATALES Y AUTONÓMICOS EN EL
3. La aprobación del reglamento y su publicación
El procedimiento de elaboración de un reglamento culmina con su aprobación por el órgano competente, rigiendo en este ámbito las reglas que presiden la toma de acuerdos por parte de los distintos órganos que conforman la Administración y, en particular, aquellas relativas al funcionamiento de los órganos colegiados (arts. 22 a 27 LRJPAC). Una vez aprobado el reglamento, y como requisito para que éste produzca efectos jurídicos75, se procederá a su publicación en el Boletín o Diario Oficial correspondiente, instrumentos que existen en todos los países de nuestro entorno (el Journal Officiel de
la République française, en Francia; la Gazzetta Ufficiale en Italia; el Bundesgesetzblatt
en Alemania; o el Diário da Republica, antes denominado Diário do Governo, en Portugal)76, y a través de los cuales se hace pública no sólo la existencia de las normas, sino también su contenido auténtico y la fecha de la entrada en vigor77.
del Consejo de Estado carecía de valor obstativo (SSTS de 7 de mayo y de 2 de junio y de 29 de octubre de 1987, 12 y 17 de febrero, 5 de marzo, 26 de abril y 20 de octubre de 1988, entre otras). Afortunadamente, esta corriente jurisprudencial, que debemos señalar coexistió con la línea jurisprudencial que, reproduciendo los viejos criterios, seguía afirmando y declarando la nulidad de pleno derecho de la norma reglamentaria en la que se había omitido el dictamen del Consejo de Estado (SSTS de 1 de marzo, 5 de abril, 14 de mayo y 30 de diciembre de 1988, entre otras) quedó superada definitivamente a partir de la sentencia de la Sala Especial de Revisión de 10 de mayo de 1989 y desde entonces, como decimos, la falta de dictamen acarrea la nulidad de la norma impugnada.
La evolución de esta jurisprudencia en este ámbito se encuentra pedagógicamente expuesta en la STS de 17 de enero de 2000 (Ar. 263, Ponente: Rafael Fernández Montalvo).
75 Esta regla general tiene contadas excepciones. En particular, en el ámbito de los Colegios Profesionales, en base a la teoría de las especiales relaciones de sujeción, se ha aceptado la aplicabilidad a los colegiados de ciertas normas reglamentarias no publicadas. En este sentido, la STC 219/1989, de 21 de diciembre, consideró ajustada a Derecho la sanción disciplinaria impuesta a un arquitecto por el Colegio de Arquitectos de Valencia, en base a un reglamento disciplinario sin cobertura legal que no estaba publicado ni se conocía por los colegiados. Sobre el tema, y las críticas que plantean situaciones como la descrita, ver: TRAYTER JIMÉNEZ, J.M., “Presente y futuro de los Colegios Profesionales”, en V. AGUADO CUDOLÀ y B. NOGUERA DE LA MUELA (Dirs.), El impacto de la Directiva de Servicios en las
Administraciones Públicas: aspectos generales y sectoriales, Ed. Atelier, Barcelona, 2012. Pág. 186.
76 En Estados Unidos, las normas aprobadas por las agencias norteamericanas federales son asimismo objeto de publicidad a través de publicaciones oficiales, aunque éstas son distintas según se trate de normas legales o reglamentarias. Mientras las normas aprobadas por el poder legislativo son publicadas
55 En nuestro ordenamiento jurídico, la publicación de los reglamentos estatales se lleva a cabo en el BOE; mientras que los reglamentos autonómicos se publican en los respectivos diarios y boletines oficiales existentes en cada Comunidad Autónoma78. Para ambos tipos de disposiciones, se exige que la publicación tenga carácter íntegro y que, además, sea correcta. En el caso de que publicación sea parcial o incompleta, estamos ante un defecto cuya gravedad habrá de ponderarse atendiendo al grado en que el vacío parcial de publicidad afecte al contenido del reglamento y a la posibilidad de comprensión del mismo79. En este sentido, más allá de la consecuencia obvia de que los preceptos o partes de un reglamento no publicados no pueden producir efectos, si como consecuencia de la publicación parcial se ven comprometidos el conocimiento del propio reglamento o su comprensión, la invalidez puede afectar a la totalidad de la norma reglamentaria80.
En relación a aquellos supuestos en los que la publicación del reglamento, aunque íntegra, sea defectuosa, cabe distinguir entre aquellos defectos generados en el curso de elaboración y discusión de la norma reglamentaria y que llegan hasta el texto que
en los Libros de Leyes (Statute Books), los reglamentos son objeto de publicidad a través del Registro Federal (Federal Register).
77 En esta línea, el art. 3.1 del Real Decreto 181/2008, de 8 de febrero, de ordenación del diario oficial "Boletín Oficial del Estado" dispone: "El texto de las leyes, disposiciones y actos publicados en el «Boletín Oficial del Estado» tendrá la consideración de oficial y auténtico, con arreglo a las normas y condiciones que se establecen en este real decreto".
78
A pesar que el art. 6.1.b) del ya citado RD 181/2008 prevé que en el BOE se publicarán "las disposiciones generales de las comunidades autónomas", sólo son objeto de publicación en el mismo las normas autonómicas con rango de Ley, pero no las normas reglamentarias.
79 En esta línea, para el caso de publicación parcial de las leyes: M
ARTÍNEZ CORRAL, J.A., "Los errores en la redacción y la publicación de las leyes: formas de corregirlos y su incidencia sobre la entrada en vigor de aquellas", Revista Española de la Función Consultiva, núm. 11, Enero/Junio 2009. Págs. 56 y 57. 80 Un ejemplo ilustrativo de las consecuencias que pueden derivarse de la publicación parcial de las normas lo encontramos en el Reglamento (CE) nº 2320/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, por el que se establecen las normas comunes para la seguridad de la aviación civil. En el texto de este Reglamento publicado en el Diario Oficial de la Unión Europea de 30 de diciembre de 2002, no se publicó el anexo al Reglamento 622/2002, que ejecutaba el primero, y en el que se establecía un listado de artículos prohibidos a bordo de una aeronave, por lo que el TJUE (Asunto C- 345/06) determinó que el mismo carecía de fuerza vinculante y no podía ser invocado para justificar la imposición de obligaciones a los particulares.
56 finalmente se publica; de aquellos otros que nacen o aparecen en el propio procedimiento de publicación de la norma reglamentaria en el diario o boletín oficial de que se trate81. En relación a estos últimos, puede tratarse de errores sustantivos, que alteran el texto provocando una transformación del contenido del reglamento aprobado; o bien de erratas que, ya sean materiales o mecanográficas, no alteran el contenido del texto aprobado y ni siquiera tienen entidad suficiente para generar confusión o dudas. Mientras que las erratas son consideradas como meras irregularidades que no tienen incidencia en la eficacia de la norma, no ocurre lo mismo con los errores materiales, que atendiendo a su entidad, podrían no llegar a ser corregibles y, en aquellos supuestos en que si lo fueran, es la fecha de la publicación de la corrección de errores (que debe llevarse a cabo en el menor lapso de tiempo posible) la que determina la entrada en vigor de la norma82.
Los supuestos anteriores deben distinguirse, a su vez, de la utilización fraudulenta o abusiva de la corrección de errores, que conlleva emplear los medios contemplados en
81 El ya citado RD 181/2008 establece un tratamiento diferenciado para los errores en la norma reglamentaria según su origen. En este sentido, el art. 26 de este Real Decreto dispone:
"(...) 1. Se corregirán de oficio los errores de composición que se produzcan en la publicación, siempre que supongan alteración o modificación del sentido de las mismas o puedan suscitar dudas al respeto. A tal efecto, los correspondientes servicios de Dirección General del Secretariado del Gobierno y la Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado, conservarán los originales de cada número, durante el plazo de seis meses, a partir de la fecha de su publicación.
2. Cuando se trate de errores padecidos en el texto remitido para publicación, su rectificación se realizará del modo siguiente:
a) Los meros errores u omisiones materiales, que no constituyan modificación o alteración del sentido de las disposiciones o se deduzcan claramente del contexto, pero cuya rectificación se juzgue conveniente para evitar posibles confusiones, se salvarán por los organismos respectivos instando la reproducción del texto, o de la parte necesaria del mismo, con las debidas correcciones.
b) En los demás casos, y siempre que los errores u omisiones puedan suponer una real o aparente modificación del contenido o del sentido de la norma, se salvarán mediante disposición del mismo rango".
82M
ARTÍNEZ CORRAL, J.A., "Los errores en la redacción y publicación de las leyes..." Op. cit. Págs. 59 y 60. El autor cita también como favorable a esta postura: MARTÍNEZ-CARDÓS RUIZ, J.L., La entrada en vigor de las normas", Revista de Derecho Privado, Madrid, noviembre 1999, pág. 766.
57 el ordenamiento jurídico para corregir los errores en las normas legales o reglamentarias ya publicadas83con la finalidad de alterar el texto aprobado por el Gobierno estatal o autonómico; introduciendo, en palabras de DIEZ PICAZO "subrepticias modificaciones"84 o, incluso, derogaciones normativas85. Esta práctica, además de acarrear para la autoridad que la lleve a cabo posibles responsabilidades disciplinarias y penales86, puede también incidir en la validez y eficacia de las modificaciones introducidas por esta vía, tal como han tenido oportunidad de señalar nuestros Tribunales (STS de 3 de octubre de 1997, Ar. 7704, Ponente: José Manuel Sieira Míguez).
Sin perjuicio de las consideraciones anteriores, y siempre que la publicación sea correcta, tras ésta se producirá la entrada en vigor del reglamento, de acuerdo con
83 Son diversos los supuestos en los que la técnica de la corrección de errores se ha utilizado para introducir modificaciones sustanciales en leyes aprobadas por el Parlamento. A modo de ejemplo, a través de la corrección de errores fue publicado el Libro IV (De la ejecución de las sentencias, arts. 224 a 305) del Real Decreto Legislativo 521/1990, de 27 de abril, por el que se aprobó el Texto Articulado de la Ley de Procedimiento Laboral. El Tribunal Supremo, en su Sentencia de 3 de octubre de 1997 (Ar. 7704) declaró la nulidad de pleno derecho de esta corrección de errores, considerando que la misma había sido realizada prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.
Sobre este y otros supuestos de utilización fraudulenta de la corrección de errores inexistentes en relación a diversas normas con rango de Ley, vid. MARTÍNEZ CORRAL, J.A., "Los errores en la redacción y publicación de las leyes... Op. cit. Págs. 62 a 67.
84 El mismo autor denunció en relació a las normas con rango de ley: "la utilización abusiva que se hace de la corrección de erratas en los diarios oficiales, a través de la cual no se enmiendan sólo auténticas erratas o equivocaciones materiales en la transcripción de un texto, sino que se enderezan auténticos errores sustanciales cometidos por el legislador en la redacción originaria del texto legal e, incluso, se introducen modificaciones al mismo sin que haya habido jamás error alguno", consideraciones plenamente extensibles a las normas reglamentarias. Sobre el tema: DÍEZ PICAZO, L.M., Experiencias
jurídicas y teoría del derecho, Tercera edición, Ariel, Barcelona, 1999. Pág. 102; DÍEZ PICAZO, L.M., La
derogación de las leyes, Civitas, Madrid, 1990. Pág. 158.
85 J
IMENA QUESADA, L., Dirección política del Gobierno y técnica legislativa. Temas clave de la
Constitución Española, Tecnos, Madrid, 2003. El autor señala como la corrección de erratas puede ser
utilizada como un mecanismo derogatorio extra ordinem, esto es, utilizándose para derogar un texto legal apartándose del procedimiento establecido para la derogación expresa (pág. 264).
86G
UARDIOLA GARCÍA, J., "Corrección de errores en el BOE y principio de legalidad en materia penal (vigencia de los delitos patrimoniales por acumulación de hechos constitutivos de falta)", La Ley Penal.
La Ley-Actualidad, 2004. Del mismo autor: “Correcciones de errores en diarios oficiales: usos, abusos y
58 aquello previsto en la propia norma reglamentaria, aplicándose de manera subsidiaria, a falta de previsión expresa, el período de vacatio de veinte días que prevé el art. 2.1 Cc, contemplado también en algunas de las leyes autonómicas que ordenan la elaboración de reglamentos87. En muchos casos, no obstante, y tal como señaló el Consejo de Estado en su Memoria de 2002, se prescinde de cualquier período de vacatio legis, lo que dificulta que los ciudadanos puedan conocer la existencia de la norma antes de su entrada en vigor y, mucho menos, interiorizar sus previsiones, cuestión en la que, recientemente, también ha incidido la doctrina legal de algunos órganos consultivos autonómicos88.
III. EL EJERCICIO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA COMO UNA