La competencia normativa del Ministerio de

DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

Como vimos anteriormente, el Ministerio de Economía y Ha- cienda conjuntamente con el Ministerio de Administraciones Públi- cas encuentran en el artículo 60 del RPDT una atribución reglamen- taria para regular la gestión del padrón. No obstante, debemos tener en cuenta que el ámbito material en que la potestad reglamentaria ministerial actúa es el de la organización interna de los servicios de su ministerio respectivo. La propia LOFAgE (12.2.a), señala que la potestad reglamentaria de los ministros solo podrá ser ejercida en los términos previstos por la legislación específica1_{. Por ello}

mismo, aunque las normas del RPDT vinculen a los ayuntamientos, las habilitaciones por simple decreto a otros ministerios no pueden exceder del ámbito estricta y rigurosamente ejecutivo de normas sustanciales que el propio decreto contenga2_.

…/… esto no puede significar la pérdida de la competencia del municipio

que podrá volver a ejercitarla en cuanto tenga medios para ello. Por su parte, el artículo 20 de la Ley madrileña 2/2003 remite a la legislación estadística y sobre protección de datos en cuanto a las relaciones en este punto entre Ayuntamiento y Comunidad de Madrid”.

(50) ALONSO MÁS, M.J “Comentarios... op. cit., pág. 302.

(1) GARCÍA ENTERRÍA, E. y FERNÁNDEZ, T.R. “Curso de derecho administrativo”, Madrid 1999, señalan que “Las normas reglamentarias

externas que afectan como normae agendi a todos los ciudadanos no

pueden ser dictadas por los Ministros como tales, supuesto que implica una supremacía general sobre el pueblo que es propia del Gobierno como órgano político (art 97 de la CE.)”.

(2) Alguna sentencia, como la STS de 2 de enero de 1982, ha negado, por ello, virtud normativa propia a las Órdenes Ministeriales.

71 Por tanto, parece que dicha delegación de competencias ca- rece de base legal para modificar el ordenamiento jurídico. Hay que tener en cuenta que la Ley 4/1996 ha derogado formalmente los artículos 12 a 16 del TRRL en los que se señalaba la facultad de la Administración del Estado de dictar las instrucciones y directrices de carácter técnico para la formación, mantenimiento y rectificación del padrón municipal de habitantes de todos los ayuntamientos, así como la facultad del INE de aprobar el padrón municipal, al solo efecto de comprobar la observancia de dichas directrices.

Además, la técnica utilizada para dictar este tipo de normas no ha sido la Orden Ministerial conjunta de ambos Ministerios, sino que, los órganos que han dictado las resoluciones han sido de ma- nera conjunta la Presidenta del Instituto Nacional de Estadística, por parte del Ministerio de Economía y Hacienda, y el Director General de Cooperación Local, por parte de del Ministerio de Administra- ciones públicas, publicándose “para su general conocimiento” en el BOE por la Subsecretaría del Ministerio de Presidencia53_.

(53) Desde la promulgación de la Ley 4/1996 se han dictado mediante esta técnica múltiples resoluciones conjuntas de la Presidenta de INE y el Director General de Cooperación Local, la mayoría de ellas de carácter técnico y que por tanto apenas afectan a la esfera de derecho de los veci- nos. No obstante, considero conveniente destacar tres de ellas debido a la influencia directa que tienen sobre la gestión del padrón por parte del Ayuntamiento en relación los vecinos. La primera de ellas es la de 4 de julio de 1997, por la que se dictan instrucciones técnicas a los ayunta- mientos sobre actualización del padrón municipal, que trata de unificar criterios sobre el procedimiento de las altas y bajas padronales; la segunda es la resolución de 14 de abril de 2005, por la que se dictan instrucciones técnicas a los ayuntamientos para la expedición de certificaciones padro- nales acreditativas de la residencia anterior al 8 de agosto de 2004, de los extranjeros afectados por el procedimiento de normalización inscritos con posterioridad; por último, encontramos la de 28 de abril de 2005, por la que se dictan instrucciones técnicas a los ayuntamientos sobre el proce- dimiento para acordar la caducidad de las inscripciones padronales de los extranjeros no comunitarios sin autorización de residencia permanente que no sean renovadas cada dos años.

La doctrina viene entendiendo que este tipo de normas no vin- culan ni a ciudadanos ni a Tribunales, siendo tan solo obligatorias en su cumplimiento para los órganos dependientes jerárquicamente de la autoridad que las dicte4_{. No obstante, estas normas pueden}

ser opuestas por los particulares frente a la Administración en nombre del principio de buena fe (un acto administrativo dictado contra el criterio sustentado en una circular será expresivo de una arbitrariedad subjetiva) pero no cabe ser invocada como norma jurídica.

(4) GARCÍA ENTERRÍA, E. y FERNÁNDEZ, T.R. “Curso de derecho administrativo... op. cit., pág 186, vienen entendiendo que respecto al poder reglamentario de los entes inferiores al Ministro, puede decirse, con mayor motivo, que se trata también de un poder doméstico, restringido en su alcance aún más al ámbito estrictamente administrativo. Cuando estas circulares, resoluciones o instrucciones incluyen normas interpretativas o aclaratorias, u otras que pretendan tener un contenido normativo, vin- cularán por razón de obediencia jerárquica a los órganos de gestión de la “Administración Pública” dependientes de la dirección de que se trate –cfr. art. 18.2 LGT- pero carecerán de valor vinculante para los ciudadanos y los Tribunales. El artículo 21 de la LPC se refiere a las instrucciones y órdenes de servicio en este sentido: “Los órganos administrativos podrán dirigir las actividades de los órganos jerárquicamente dependientes mediante estos instrumentos. Queda claro así que son simples órdenes jerárquicas que, aunque vinculen a los agentes no constituyen derecho objetivo afectante a los ciudadanos. Solo con este carácter secundario y derivado puede entenderse, por lo tanto, el llamado con equívoco poder reglamentario de los órganos y autoridades inferiores al gobierno , único depositario de la potestad reglamentaria originaria que la Constitución reconoce a la Administración del Estado. Por debajo del Ministro, con todas las limitaciones referidas, más que de poder reglamentario deberá hablarse de poder de instrucción a los inferiores jerárquicos, sin contenido normativo general. En este sentido, la jurisprudencia constitucional, (Sen- tencias de 19 de febrero de 1986 —no alcanzan propiamente el carácter de fuentes del Derecho, sino solo el de directivas de actuación que las autoridades superiores imponen a sus subordinados— 20 y 28 de marzo

de 1990 —carecen de eficacia externa fuera del aparato administrativo

estatal—, 23 de mayo de 1994, 19 de febrero de 1996) y la del Tribunal Supremo de 27 de noviembre de 1989 que, en caso de remisión legal, le atribuye alguna vez valor reglamentario)”.

73 La cuestión a resolver es si los ayuntamientos están obligados al cumplimiento de estas normas, ya que los mismos no se encuen- tran jerárquicamente subordinados ni al Ministerio de Economía y Hacienda ni al de Administraciones Públicas. Se trata sin duda de un tema espinoso sobre el que aún no se ha pronunciado ninguna sentencia bajo el paraguas de la regulación de la Ley 4/1996.

En mi opinión, teniendo en cuenta todo lo anteriormente seña- lado, estas normas no son vinculantes para el Ayuntamiento, siendo su valor el de meras directrices. Es deseable que los ayuntamientos las cumplan, ya que de esta forma se evitará mucho trabajo en la coordinación de los padrones municipales. No obstante, si se produjera una situación en la que estas normas impidieran a alguna persona acceder al padrón, el Ayuntamiento, una vez constatado que efectivamente reside en su municipio, puede y debe obviar- las atendiendo al mandato legal de empadronar a todas aquellas personas que viven en el municipio.