La Corte Internacional de Justicia: El caso de Param Cumaraswamy

Procesalmente hablando, la organización internacional no puede ser parte de una disputa ante la Corte Internacional de Justicia porque solo los Estados pueden someter sus querellas ante ella según lo dispuesto en el Artículo 34.1 de su Estatuto. En esta instancia jurisdiccional su participación como parte interesada se reduce al derecho de ser informada de aquellos litigios que envuelvan la interpretación de una regla de su instrumento constitutivo o de una convención internacional adoptada en su seno, y de recibir copia del expediente del caso conforme indica el numeral 3 del referido artículo. No obstante ello, el Artículo 65 del Estatuto contempla la posibilidad de que la organización solicite a la CIJ la emisión de opiniones consultivas respecto a cualquier cuestión jurídica, oportunidad en la que podrá proveer todos los documentos que puedan arrojar luz sobre la cuestión controvertida.

La posibilidad de solicitar estas opiniones consultivas ante la CIJ supone para determinadas organizaciones una oportunidad de hacer valer sus derechos en el plano internacional. Es el caso por ejemplo de Naciones Unidas cuya convención sobre prerrogativas e inmunidades de 1946 señala en su Sección 30 que las opiniones que dé la CIJ con respecto a toda diferencia suscitada entre la organización y un Estado miembro relativa a la interpretación o aplicación de la convención tendrá carácter decisorio para las partes. De modo pues que, pese a la falta de aptitud de las Naciones Unidas para actuar como parte de un litigo ante la CIJ, esta organización bien puede defender su inmunidad jurisdiccional ante dicha instancia internacional mediante las opiniones consultivas que esta emita.

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Un ejemplo que ilustra a cabalidad esta situación es la opinión consultiva “Difference Relating to Immunity from Legal Process of a Special Rapporteur of the Commission on Human Rights”216 que fue solicitada por el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC) en agosto de 1998 con el objeto de determinar la aplicabilidad del Artículo VI, Sección 22 de la Convención de Naciones Unidas sobre Prerrogativas e Inmunidades de 1946 referido a la inmunidad que gozan los expertos en misiones especiales de las Naciones Unidas. Si bien esta opinión recae sobre la inmunidad de jurisdicción de los expertos y no de la organización propiamente (que es el sujeto principal de nuestro estudio), consideramos oportuno comentarlo para destacar el papel de las Naciones Unidas en la defensa de sus intereses ante la CIJ.

En el caso concreto la CIJ examinó si la inmunidad de jurisdicción era extensible a las palabras pronunciadas por un experto de Naciones Unidas, Param Cumaraswamy, en medio de una entrevista concedida durante la vigencia de su mandato.

Cumaraswamy fue nombrado en 1994 relator especial de la Comisión de Derechos Humanos de Naciones Unidas para cumplir con las funciones de investigar toda denuncia que le fuese transmitida e informar al respecto; identificar y registrar no solamente los atentados a la independencia del poder judicial, de los abogados, del personal y de auxiliares de la justicia, sino también los progresos realizados en la protección de dicha independencia, y formular recomendaciones al respecto.217.

Atendiendo a su mandato Cumaraswamy inició las investigaciones sobre denuncias de quebrantamiento de la independencia en el sistema judicial de diversos países, entre ellos Malasia. El relator emitió cuatro informes E/CN.4/1995/39, E/CN.4/1996/37, E/CN.4/1997/32 y E/CN.4/1998/39 sobre los resultados de sus tareas.

216

Difference relating to Immunity from Legal Process of a Special Rapporteur of the Commission on Human Rights, Advisory Opinion of 29 April 1999, I.C.J. Reports 1999. Disponible en el siguiente enlace: http://www.icj-cij.org/docket/files/100/7619.pdf .

217

Véase la Resolución 1994/41 de 1994 de la Comisión de Derechos Humanos de Naciones Unidas donde se constituye el mandato de nombrar al relator.

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En agosto de 1995 la revista inglesa “International Commercial Litigation” emitió un artículo denominado "Malaysian Justice on Trial" en la que citó las palabras emitidas por el relator en medio de una entrevista en relación a ciertos casos que estaban siendo investigados en Malasia en los que aparentemente dos empresas y ciertas personalidades influyeron para la obtención de decisiones favorables en los tribunales.

Las palabras que fueron objeto de la polémica estuvieron relacionadas con el caso Ayer Molek por las que dos firmas comerciales alegaron que con motivo de las declaraciones de Cumaraswamy fueron difamadas por corrupción. El relator expreso frente a este caso que resultaba obvio o quizá un ejemplo flagrante que el Juez encargado de la causa había sido escogido con premeditación. La publicación también citó las siguientes declaraciones218:

Complaints are rife that certain highly placed personalities in the business and corporate sectors are able to manipulate the Malaysian system of justice and thereby undermining the due administration of independent and impartial justice by the courts.

(…)

But 1 do not want any of the people involved to think 1 have made up my mind

(…)

It would be unfair to name any names, but there is some concern about this among foreign businessmen based in Malaysia, particularly those who have litigation pending.

Tales palabras motivaron la interposición de 13 demandas ante tribunales malasios por difamación y reclamación de daños contra el autor de la publicación, la compañía propietaria de la revista, el relator y otros entrevistados. Todas estas demandas están especificadas en el tercer informe del relator E/CN.4/1997/32 (párrafo 123)219. El relator especial por su parte fue demandado en cuatro oportunidades por empresas y

218

Difference relating to Immunity from Legal Process of a Special Rapporteur of the Commission on Human Rights, Advisory Opinion, cit., nota 216, párrafos 13 y 18.

219

Tercer informe del relator, Doc. E/CN.4/1997/32. (http://ap.ohchr.org/documents/alldocs.aspx?doc_id=858 ).

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abogados que fueron mencionados en la revista y el total de las reclamaciones por daños y perjuicios que le fueron imputados era el equivalente a 112 millones de dólares americanos220.

Conforme a la Sección 29 de la Convención sobre Prerrogativas e Inmunidades de Naciones Unidas de 1946 faculta a la organización a tomar las medidas necesarias para la solución de disputas en que esté implicado un funcionario de las Naciones Unidas, que por razón de su cargo oficial disfruta de inmunidad, si el Secretario General no ha renunciado a tal inmunidad.

Tras la primera demanda en contra el relator recibida el 12 de diciembre de 1996 el Asesor Jurídico del Secretario General de la ONU considerando que el artículo publicado se refería claramente al mandato de carácter global que le había sido encomendado al relator por parte de las Naciones Unidas de investigar denuncias relacionadas a la independencia del sistema judicial y que las palabras citadas en la publicación guardaban relación con dicho mandato, dirigió una nota el 15 de enero de 1997 a la Misión Permanente de Malasia ante la ONU solicitando a las autoridades malasias la pronta notificación a los tribunales del país sobre la inmunidad de jurisdicción del relator con respecto a dicho caso. El Ministro de Asuntos Exteriores de Malasia respondió las comunicaciones señalando que Cumaraswamy gozaba de inmunidad sólo en sus expresiones orales o escritas emitidas durante el cumplimiento de su misión y que el Tribunal Superior de Malasia era quien debía concluir si los pronunciamientos del relator fueron oficiales. En marzo del mismo año el Secretario General de la ONU Kofi Annan emitió una nota que fue presentada al Tribunal de Kuala Lumpur por la que declara que “the words which constitute the basis of plaintiffs’complaint in this case were spoken by the Special Rapporteur in the course of his mission and that the Secretary- General therefore maintains that Dato’ Param Cumaraswamy is immune from legal process with respect thereto”.

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Difference relating to Immunity from Legal Process of a Special Rapporteur of the Commission on Human Rights, Advisory Opinion, cit., nota 216, párrafos 5, 11 y 12.

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El Tribunal Superior de Malasia declaró el 28 de junio de 1997 que el Sr. Cumaraswamy no estaba absolutamente protegido por la inmunidad entre otras razones porque la nota del Secretario General era una opinión de escaso valor probatorio no vinculante para la corte y ordenó al demandado presentar su defensa en 14 días con imposición de costas por el incidente presentado sobre la inmunidad. A pocos días después de esta decisión preliminar fue presentada la segunda demanda en contra del relator (el 10 de julio de 1997), y poco más tarde la tercera y cuarta demanda (el 23 de octubre de 1997 y el 21 de noviembre del mismo año respectivamente).

Durante el año 1997 la Oficina del Asesor Jurídico de las Naciones Unidas y el propio Secretario General enviaron numerosas comunicaciones a la Misión Permanente de Malasia ante la ONU ratificando la inmunidad del relator y solicitando que la carga derivada de cualquier defensa resultante de las demandas interpuestas contra Cumaraswamy debía ser asumida por el Gobierno de Malasia hasta que la cuestión sobre la inmunidad quedase resuelta. Estas notas no fueron transmitidas por la Misión Permanente a las Autoridades Nacionales. El Tribunal de Malasia volvió a negar la inmunidad del experto en febrero de 1998 indicando que “he is neither a sovereign nor a full-fledged diplomat but merely ‘an unpaid, part-time provider of information’”221.

En noviembre de 1997 el Secretario General comunicó al Primer Ministro de Malasia que al parecer una diferencia se había suscitado entre las Naciones Unidas con su gobierno sugiriendo la implementación de la Sección 30 de la Convención antes referido. Poco después, en febrero de 1998, designó al canadiense Maitre Yves Fortier como Enviado Especial para negociar a un acuerdo con el gobierno malasio. Tras dos visitas realizadas a Kuala Lumpur el enviado especial sugirió que el asunto fuese reenviado al ECOSOC para que solicitara la opinión consultiva a la CIJ ante la imposibilidad de consensuar un arreglo con el gobierno malasio.

La CIJ emitió su opinión el 29 de abril de 1999. En dicha opinión la Corte concluyó que las autoridades malasias incumplieron la Sección 22(b) de la Convención

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sobre Privilegios e Inmunidades de Naciones Unidas al haber omitido transmitir la nota del Secretario General en donde este último reconoce la inmunidad de su experto a los tribunales competentes. La Corte señaló (párrafo 87) que esta era una información esencial para la adecuada aplicación de la Convención y que además los tribunales malasios debieron respetar el principio procesal fundamental de resolver primero la cuestión preliminar sobre el asunto de la inmunidad “in limine litis” antes de admitir las demandas e imponer costas al relator especial:

60. As the Court has observed, the Secretary-General, as the chief administrative officer of the Organization, has the primary responsibility to safeguard the interests of the Organization; to that end, it is up to him to assess whether its agents acted within the scope of their functions and, where he so concludes, to protect these agents, including experts on mission, by asserting their immunity. This means that the Secretary-General has the authority and responsibility to inform the Government of a member State of his finding and, where appropriate, to request it to act accordingly and, in particular, to request it to bring his finding to the knowledge of the local courts if acts of an agent have given or may give rise to court proceedings. When national courts are seised of a case in which the immunity of a United Nations agent is in issue, they should immediately be notified of any finding by the Secretary-General concerning that immunity. That finding, and its documentary expression, creates a presumption which can only be set aside for the most compelling reasons and is thus to be given the greatest weight by national courts (Énfasis añadido).

La CIJ señaló que los actos de un órgano del Estado le son imputables al Estado mismo y declara que Malasia incumplió con sus obligaciones bajo el Derecho Internacional. La opinión estuvo a favor de reconocer la inmunidad de jurisdicción del relator Cumaraswamy, declarar la improcedencia de las costas impuestas al relator y precisar la obligación del Gobierno de Malasia de comunicar su opinión consultiva a las cortes nacionales a fin de dar cumplimiento efectivo a la Convención de 1946.

Podemos decir que la cuestión más importante que fue resuelta en este caso fue el precisar sobre quién recae la responsabilidad de esclarecer si un acto fue realizado en carácter oficial. La CIJ concluyó que tal atribución le corresponde al Secretario General de la organización y no a la corte propiamente, pues nadie sino aquél tiene la principal

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responsabilidad de salvaguardar los intereses de la organización y por ende dispone de los mejores elementos de juicio para valorar esta cuestión. Nótese sin embargo que una cuestión que quedó pendiente de ser resuelta fue el efecto vinculante de esta opinión del Secretario General habida cuenta de que la Convención de 1946 no le otorga la facultad de realizar determinaciones concluyentes sobre los actos de sus funcionarios y, como bien señaló la CIJ, las comprobaciones del Secretario General constituyen una presunción de que los tribunales nacionales le darán la mayor deferencia para la eficiente aplicación de la Convención por los tribunales nacionales.

En nuestra opinión lo más favorable habría sido el reconocimiento por parte de la CIJ de que la conclusión del Secretario General sobre la “oficialidad” de los actos de sus funcionarios tiene efectos vinculantes sobre los tribunales y no se trata meramente de una presunción susceptible de ser refutada, pues con esa mínima posibilidad de intervención de los Estados para juzgar la naturaleza de los actos se corre un alto riesgo de injerencias indebidas.