El colapso de 2001
La insatisfacción de los argentinos con el desempeño de la democracia no ha afectado de manera importante su apoyo a la democracia misma, pero sí su confianza en instituciones políticas que forman parte del corazón del sistema. La crisis de diciembre de 2001 significó un verdadero colapso institucional, no sólo por las circunstancias que rodearon la caída de De la Rúa –las protestas masivas, la represión que dejó un saldo de 33 muertos en todo el país y la danza de presidentes interinos que le siguió–, sino por el abismo que se abrió entre la gente y el sistema político. Los edificios valla- dos de las sedes de gobierno y de las legislaturas simbolizaron durante lar- go tiempo ese quiebre. La alarma había sonado apenas dos meses antes. En las elecciones de renovación legislativa del 14 de octubre de 2001, la abs- tención y los votos blancos y nulos habían sumado el 43% del padrón. El «voto bronca», como se lo bautizó por entonces, era a la vez una expresión de malestar y una exigencia de cambio.
En las jornadas de los días 19 y 20 de diciembre, el descontento estalló. La gente dejó de creer en el sistema político. Si el resultado fue, en algunos casos, el cinismo y la apatía, en otros condujo a la creación o la activación de diversos canales de participación directa, desde los grupos piqueteros que se habían formado unos años antes, hasta las asociaciones barriales y las asambleas de vecinos. Quiroga ha descripto este proceso como un doble
fenómeno de «deslegitimación» –impugnación, pérdida de aceptación- y «desinstitucionalización» –abandono de los canales tradicionales, institucionales– de la política.1 En rigor, no fue una deslegitimación. Tampo-
co lo fue de la política, que muchos ciudadanos han intentado ejercer de otras maneras. Fue una pérdida de confianza en los políticos y en algunas de las instituciones representativas, particularmente el Congreso y los partidos po- líticos. Los argentinos siguieron creyendo en la necesidad de tener esas insti- tuciones, pero no en que sus demandas y preferencias estuvieran bien repre- sentadas en ellas. Según un informe del Ministerio de Justicia, entre enero y agosto de 2002 se produjeron en el país 13.685 manifestaciones públicas, el 27% en la capital federal y el 19% en la provincia de Buenos Aires. Un núme- ro estimado de 900 mil personas participó en cortes de calles y rutas, cacerolazos, movilizaciones, «escraches», marchas y concentraciones, entre otras modalidades.2 Aunque el clima de protesta menguó con el tiempo, la
crisis de representación ha sido de tal magnitud que, pocos años después, una asamblea de vecinos –la de Gualeguaychú, en Entre Ríos– llegaría a conver- tirse en protagonista directo de una disputa internacional.
Luis Alberto Romero sostiene que «la condena global de la clase política, que estuvo de moda en 2002, es una puerilidad». Su argumento es que los políticos «no son los principales responsables de una crisis que es mucho más compleja» y que empezó en 1976. Agrega: «Luego de la rabia, el jacobinismo y el regeneracionismo, predominantes en 2002, la elección de 2003 concedió un nuevo crédito a la democracia».3 Pero la democracia –lo hemos compro-
bado con datos duros– nunca estuvo en discusión. En medio del estallido de 2002, observadores del exterior llegaron a comparar a la Argentina con la República de Weimar.4 Los argentinos, sin embargo, tenían un aprendizaje
político acumulado. Como ha destacado Rouquié, «cuando las instituciones resisten una situación como la de 2001-2002, quiere decir que son fuertes. Y
1. Quiroga, 2005a, pp. 330-333.
2. Clarín: «La curva de protestas va en ascenso», 23 de noviembre de 2002. 3. Romero, 2004, p. 281.
4. Ver Paul Krugman: «Crying with Argentina», The New York Times, January 1, 2002. También Financial Times: «Argentine crisis shakes faith in democracy», Fabruary 26, 2002; Financial Times: «Back to revolution», February 20, 2002. El periódico británico reflejó poco después una visión diferente, a propósito de declaraciones del presidente del Banco Interamericano de Desarrollo, Enrique Iglesias. Ver Financial Times: «Protests could ‘strengthen institutions in Latam’», March 11, 2002.
lo son porque la opinión pública, los electores y los ciudadanos, así lo quie- ren».5 Przeworski apunta que «la crisis de 2001 […] mostró la fortaleza de las
instituciones democráticas, no su debilidad. En medio de un descalabro eco- nómico y social tan agudo, las decisiones institucionales se fueron tomando según las reglas constitucionales y con arreglos pacíficos. Eso pesó mucho para lograr la recuperación que se produjo en los años siguientes».6
En cuanto a las causas de la crisis y a la reacción de los argentinos, Stiglitz –que atribuyó el derrumbe al mantenimiento de la convertibilidad, a los errores en el diseño del sistema bancario instaurado en los 90, a las medidas de auste- ridad fiscal y al apoyo brindado por el Fondo Monetario Internacional a todas esas políticas–, concluía que «un dictador militar, como Pinochet en Chile, podría suprimir los disturbios sociales y políticos que surgen en tales condicio- nes. Pero en la democracia argentina eso fue imposible. […] a mí no me resulta tan sorprendente que los alborotos callejeros hayan destituido al presidente de Argentina, como que esos disturbios hayan tardado tanto tiempo en producir- se».7 Agreguemos que el pueblo argentino llevaba mucho tiempo dando su voto
de confianza a gobiernos que, uno tras otro, le pedían incesantes sacrificios para construir un futuro mejor. No sólo había terminado siempre defraudado. También había podido ver que algunos sectores quedaban eximidos de tales sacrificios. El hecho de que en el conjunto de la sociedad persistieran rasgos de la vieja cultura autoritaria, incluida una cuota todavía débil de civismo, contri- buyó a que entre los principales actores políticos se difundieran prácticas que explican a su vez, en medida no desdeñable, lo ocurrido en diciembre de 2001. Pero esto no quita legitimidad al reclamo popular de un cambio en los modos de hacer política, que fue el producto de un nuevo aprendizaje social. No olvi- demos que –si bien en una dimensión mucho más trágica– también había sido un aprendizaje el que llevara, dos décadas antes, a tomar conciencia del valor de los derechos humanos y a exigir su plena vigencia.
La participación electoral del año 2003 no tuvo, pues, nada de sorpren- dente: fue una expresión del apoyo a la democracia por parte de la gran ma-
5. Alain Rouquié: «Los argentinos están despolitizados», La Nación, 26 de octubre de 2008. 6. «Adam Przeworski: ‘Calidad democrática es evitar que el dinero controle a la política’», Clarín, 9 de diciembre de 2007.
7. Joseph E. Stiglitz: «Las lecciones de Argentina», El País (España), 10 de enero de 2002. Ver también Joseph E. Stiglitz: «Argentina, shortchanged. Why the nation that followed the rules fell to pieces», The Washington Post, May 12, 2002. Ver también Stiglitz, 2002.
yoría de la población. Sin embargo, así como ese respaldo ha experimentado algún declive, también lo ha hecho la concurrencia a las urnas. Si la elección presidencial de 2003 tuvo el menor porcentaje de votantes desde 1983 –78,2% del padrón–, los comicios de 2007 representaron un nuevo piso de 76,3%.
El descontento político tuvo su impacto mayor en dos instituciones cen- trales de la democracia: el Congreso y los partidos. A partir de 2003, la dispersión de fuerzas en los actos eleccionarios y en las cámaras legislati- vas ha instalado el debate sobre la creciente fragmentación política, la debi- lidad de los partidos y el surgimiento de un fenómeno que, acentuado a partir de los comicios presidenciales de 2007, se ha dado en llamar «la democracia de candidatos». La erosión de los partidos tradicionales, la cri- sis de representación y la desconfianza en las instituciones políticas son problemas extendidos incluso en las democracias maduras,8 pero en la Ar-
gentina han adquirido una inédita profundidad. Las numerosas iniciativas de reforma política surgidas a poco de producirse el colapso de 2001, tanto en el ámbito público como en la sociedad civil, no se tradujeron en medidas concretas o, como en el caso de la ley de internas abiertas, no arrojaron los resultados esperados.9 La declinación de la vida interna de los partidos ha
sido objeto de atención por parte de la justicia electoral.10 El texto reforma-
do de la Constitución de 1994, en su capítulo sobre «Nuevos derechos y garantías», establece en el artículo 37º que «los partidos políticos son insti- tuciones fundamentales del sistema democrático».
La evolución reciente del sistema partidario, caracterizada por la proli- feración de ofertas centradas en figuras personales, seleccionadas sin comicios internos y, en muchos casos, asociadas a verdaderos «partidos virtuales» –sellos o «marcas» creados en ocasión de una elección–, dista mucho del espíritu de la Constitución, que en el mismo artículo garantiza a los partidos «su organización y funcionamiento democráticos, la represen-
8. Inglehart, 1997, Ch. 10. Ver también Timothy Garton Ash: «El caleidoscopio de la democracia», Clarín, 12 de noviembre de 2007.
9. La realización de elecciones internas abiertas, simultáneas y obligatorias en los par- tidos fue establecida por ley en junio de 2002, suspendida por la misma vía en noviem- bre de ese año y derogada por el Congreso a fines de 2006. Ver también Mizrahi, 2002. 10. Ver, por ejemplo, Clarín: «La Justicia creó un consejo consultivo para debatir la crisis de los partidos», 24/7/07; también La Nación: «El dilema de elegir entre miles de postulantes y ningún partido», 24/9/07.
tación de las minorías, la competencia para la postulación de candidatos a cargos públicos electivos, el acceso a la información pública y la difusión de sus ideas». Un régimen legal permisivo y el financiamiento estatal con- fluyeron con la crisis política para multiplicar los «emprendimientos» par- tidarios. A principios de 2008 había en el país un récord de 716 partidos reconocidos, sólo 42 de alcance nacional y el resto con presencia distrital.11
Al mismo tiempo, a comienzos de 2009 existían en la Cámara de Diputados de la Nación 37 bloques legislativos, 19 de ellos unipersonales.
Es posible argumentar que la fragmentación experimentada por los gran- des partidos históricos y la atomización de ofertas electorales basadas en la popularidad, los recursos y los proyectos personales, constituyen una situa- ción pasajera, que podría desembocar en un reordenamiento del espacio partidario. También están los que piensan que los vínculos de representa- ción han mutado definitivamente: se habrían vuelto circunstanciales y apo- yados en liderazgos personales, capaces de adaptarse mejor que los parti- dos a las preferencias cambiantes y heterogéneas de los ciudadanos.12 A
veces se asimila sin más la crisis de los partidos argentinos con la que se observa en otros países, especialmente los europeos, como si respondieran a las mismas causas. Nos parece, sin embargo, que la pérdida de credibili- dad de las instituciones en una democracia no consolidada y con graves problemas sociales y económicos como la argentina, tiene causas y efectos específicos, que la diferencian, más allá de algunos elementos comunes, a la que experimentan las democracias maduras y altamente desarrolladas.
La credibilidad de las instituciones desde la restauración democrática
Las series temporales de datos de encuestas permiten examinar la evolución de la confianza en las instituciones desde la recuperación de la democracia hasta mediados de la primera década del siglo XXI. El análisis de este periodo,
11. Clarín: «Del que se vayan todos a esta ‘democracia Gruyere’», Clarín, 23 de marzo de 2008; La Nación: «Récord histórico: en la Argentina ya hay más de 700 partidos políticos», 18 de febrero de 2008; La Nación: «El negocio de tener un partido político», 25 de febrero de 2008.
12. Ver Cheresky, 2007. Ver también Isidoro Cheresky: «Los tiempos que vienen», Pági- na 12, 28 de octubre de 2007.
que se extiende durante casi un cuarto de siglo, revela que la crisis de credibili- dad del Congreso y los partidos, por más profunda que haya sido en 2001 y 2002, es un proceso que empieza mucho antes. Nos apoyaremos nuevamente en nuestros procesamientos a partir de las bases de la Encuesta Mundial de Valores (EMV), complementados con datos del estudio Latinobarómetro. La serie más larga, que se extiende desde 1984 hasta 2006, corresponde a la con- fianza en el parlamento. Sobre los partidos políticos y el gobierno nacional contamos con datos a partir de 1995 [Tabla 5.1 y Figura 5.1].
Lo primero que salta a la vista al examinar el gráfico es el muy elevado nivel de confianza que exhibía el Congreso –el término utilizado en el cues- tionario de la EMV fue «parlamento»– en 1984, así como la brusca caída en la siguiente medición, correspondiente a 1991. En el primer año de la de- mocracia recuperada, el 73% de los entrevistados en todo el país dijeron confiar «mucho» o «bastante» en esa institución. Siete años después, la credibilidad se había desplomado al 17%.
Figura 5.1 y Tabla 5.1 – Confianza en el Parlamento, los Partidos y el Gobierno Argentina 1984-2006
Institución 1984 1991 1995 1999 2002 2003 2006
Parlamento 73 17 15 11 10 12 13
Partidos — — 8 7 4 8 8
Gobierno — — 26 19 8 45 37
Porcentaje de los entrevistados que tienen «mucha» o «bastante» confianza en cada institución (EMV) y «mucho» o «algo» de confianza (Latinobarómetro).
Fuente: Cálculos propios a partir de la Bases Argentina 1984, 1991, 1995, 1999 y 2006 de la Encuesta Mundial de Valores, excepto 2002 y 2003: Latinobarómetro.
No hay datos sobre los partidos políticos para este primer tramo de la serie, pero en las ondas 1995 y 1999 las confianzas en el parlamento y en los partidos tienen una muy alta correlación.13 Es improbable, pues, que las
tendencias experimentadas por ambas instituciones en 1984 y 1991 hayan sido divergentes. Entre las dos instituciones existe, por lo demás, una aso- ciación lógica, dado que el Congreso –especialmente en el periodo consi- derado, cuando tenía una exposición mucho más elevada de la que gozó después– fue el ámbito central del debate entre los partidos.
No sorprende que el parlamento y los partidos gozaran de gran credibi- lidad en 1984. La restauración democrática había generado amplias expec- tativas de recuperación en todos los órdenes, luego de la destrucción provo- cada por la dictadura militar. La sociedad y su dirigencia política habían alcanzado, como nunca antes, un consenso democrático que daba un lugar prominente al debate político y a la deliberación y la participación públi- cas. Aunque el colapso del régimen militar fue precipitado por la guerra de Malvinas, los partidos habían cumplido un rol protagónico en la transición a la democracia desde la formación de la Multipartidaria en julio de 1981. La crítica abierta a la dictadura había comenzado en sectores del sindicalis- mo –que organizaron la primera huelga general a principios de 1979–, pero, a medida que el régimen se debilitaba, la Multipartidaria fue pasando de
13. Si se tratan ambas variables como si fueran de intervalo, esto es, asignando valores numéricos a cada una de sus categorías, el coeficiente de correlación de Pearson es de 0,62 en 1995 y 0,63 en 1999. Por su parte, el valor del coeficiente de asociación Gamma para variables ordinales es de 0,81 en 1995 y 0,83 en 1999. Para el lector no interiorizado en los detalles estadísticos, esto significa que una alta proporción de las personas que confían en el parlamento lo hacen también en los partidos; del mismo modo, un elevado porcentaje de quienes no confían en el primero tampoco lo hace en los segundos.
una actitud conciliadora a otra de fuerte oposición, en la que confluyó con la acción desplegada por la CGT y las organizaciones defensoras de los derechos humanos. El poder de convocatoria de los partidos se manifestó en las grandes movilizaciones de antes y después del conflicto bélico, en el número de afiliaciones del periodo preelectoral –3,5 millones en el Partido Justicialista y 1,4 millones en la Unión Cívica Radical– y en las masivas concentraciones de los actos de cierre de campaña.
Había, sin dudas, una gran distancia entre las altas expectativas de aquel momento y las condiciones extremadamente difíciles en las que habría de desarrollarse la transición democrática. El Estado estaba inmerso en una grave crisis fiscal, con un elevado endeudamiento externo, en medio de un régimen de alta inflación arraigado y de un contexto económico internacio- nal desfavorable. Las empresas públicas eran deficitarias y llevaban años de desinversión. La pobreza ya era un drama extendido. A las dificultades económicas se agregaban las fuertes divisiones entre (y dentro de) los par- tidos, que frustraron los intentos iniciales del gobierno de reeditar para la Argentina los Pactos de la Moncloa de 1977 en España. Los intentos de concertación social no corrieron mejor suerte. La efervescencia interna en el ejército habría de hacer eclosión en los sucesivos levantamientos carapintadas.
La hiperinflación de mediados de 1989, que coincidió con la elección presidencial en la que se impuso Menem, no sólo marcó el final anticipado del gobierno de Alfonsín, que entregó el poder seis meses antes de conclui- do su mandato. También consumió la credibilidad de las prácticas deliberativas. El caos hiperinflacionario había creado un nuevo consenso: frente a la emergencia, era necesaria una mano firme que condujera el ti- món, la del presidente, que debía tomar las decisiones indispensables sin la molesta interferencia de legisladores o partidos. Había que «hacer las co- sas», no «hablar», como había ocurrido hasta entonces. La carrera alocada de los precios, que privó de todo marco de certidumbre a la vida cotidiana, así como el brutal deterioro de la situación socioeconómica, contribuyen a explicar esta reacción, en cierto modo comprensible, pues en otros tiempos y lugares ha conducido directamente a la caída de la democracia. Las situa- ciones sociales de inseguridad extrema crean una profunda necesidad de previsibilidad; ésta, a su vez, puede llevar a concentrar el poder en un líder
fuerte, como ocurrió en muchos países luego de la Gran Depresión de 1929.14
A raíz de las políticas del Proceso militar, la pobreza en el Gran Buenos Aires, como se expuso en el Capítulo 1, había alcanzado en 1983 al 19,1% de la población de esa región. El gobierno de Alfonsín, gracias al éxito inicial de su programa antiinflacionario –el Plan Austral– pudo bajar el porcentaje al 12,7% en 1986. Al año siguiente las cifras volvieron a subir, pero en medio de la hiperinflación de 1989 escalaron al pico inédito del 47,3%.
La confianza en dos de las instituciones políticas clave, el Congreso y los partidos, se había volatilizado, junto con el valor de la moneda y las condiciones de vida. No sucedía lo mismo con el apoyo a la democracia. Sólo que esta democracia estaba centrada, más que nunca, en la figura pre- sidencial. Era una democracia delegativa, hiperpresidencialista, por la mag- nitud del poder que el Congreso había delegado en el primer mandatario – a través de las leyes de Reforma del Estado y de Emergencia Económica y Social de 1989– y por la debilidad de los mecanismos de control horizontal que resultó de aquella forma de ejercer el gobierno.
Las curvas de la Figura 5.1 sugieren que el Congreso y los partidos nunca se recuperaron de la pérdida de confianza que sufrieron en esos primeros años de democracia. En 1995, primer corte temporal con datos de las tres instituciones, apenas el 8% de los encuestados en el conjunto del país confiaba «mucho» o «bastante» en los partidos. Esa confianza bajó incluso al 7% en 1999 –a pesar de la popularidad y expectativa despertadas en ese momento por la Alianza– y se redujo a un ínfimo 4% («que se vayan todos») en medio del derrumbe de 2002. La recuperación posterior, si se la puede llamar así, no ha ido más allá del deprimido piso anterior: la credibilidad de los partidos ha seguido estancada en el 8%. El Congreso, por su parte, cayó desde una confianza de 15% en 1995 a