La Descentralización Administrativa y el Control Fiscal

La descentralización es un proceso que se ha consolidado en diferentes momentos de la historia del país, entre otros tuvo dos propósitos: “garantizar una mayor apertura mediante la distribución del poder político y lograr mayor eficiencia en la provisión de los bienes públicos pues se consideraba que al descentralizar la provisión se recogían en forma más fiel las preferencias y necesidades de los ciudadanos, ampliando sus posibilidades de participar en las decisiones y en el ejercicio del control político”145_{. Entonces, un gran esfuerzo de la descentralización} fiscal se manifestó especialmente en la ejecución del gasto. Es decir, el gobierno central ha tenido resistencia en reducir su tamaño y a compartir las competencias y los recursos con las entidades territoriales siempre han sido un obstáculo para lograr una total descentralización.

De la misma manera, la descentralización es una de las tendencias más acentuadas en la evolución de las democracias contemporáneas. “Los argumentos principales que alimentaron las tendencias descentralizadoras en las últimas décadas se refieren, de una parte, a su capacidad, al menos teórica, de legitimar los gobiernos a través de la distribución del poder, legitimidad que se había visto

144_{Normas como la Resolución orgánica N°6752 de 1977 de la CGR. Ibídem. Pág. 14.} 145_{PORRAS V. Oswaldo A. La}

descentralización en Colombia estado actual y perspectivas. Historias de descentralización. Historias de Descentralización transformación del régimen político y cambio del modelo de desarrollo en América Latina. Bogotá. 2006. Pág. 401.

amenazada por la poca representación democrática, las crisis económicas y la

baja calidad en la prestación de los servicios públicos”146_.

Por su parte, el proceso de descentralización en Colombia empezó desde la década de los ochenta en el campo político, fiscal y administrativa, que dio un giro a la estructura tradicional de relación entre el nivel central, las autoridades locales, los ciudadanos. Dicho proceso se fortaleció con la expedición de la Constitución Política de 1991147, en la que se incorpora el concepto de descentralización,

planteado como “una relación entre sujetos estatales, es decir, se trata de un

relación inter-administrativa”148_{; ésta ampliación de la descentralización se ve} “como una manera de darle a las regiones la posibilidad de gestar iniciativas en materia de política pública en áreas tales como salud, educación, desarrollo vial y agropecuario; como en el tema de gestar los procesos de una mejor

competitividad”149_.

En consonancia de lo anterior, el control fiscal necesariamente responde a la tendencia de organización del Estado, es por ello que establece la existencia una entidad fiscalizadora a nivel territorial.

Frente a ello, en un principio, las funciones de la CGR son establecidas en la Constitución en los artículos 267 y siguientes y su naturaleza en la estructura del Estado es de un órgano de control; a diferencia de “(…) las Contralorías territoriales pertenecen a la estructura administrativa del departamento, municipio o distrito. Ejercen o cumplen una función de control, pero no pertenecen a los organismos de control a que hace referencia el art. 117 de la Constitución Política.

146_{RESTREPO SALAZAR, Juan Camilo.}

Nuevos rumbos para la descentralización. Ministerio de Hacienda y Crédito público. 2000.

Pág. 13.

147_{Aunque previamente como se anotó el proceso de descentralización y la conceptualización viene desde antes y es la Constitución}

Política donde lo elevan de manera significativa como principio constitucional.

148_{CASSAGNE, Juan Carlos. Derecho Administrativo. Tomo I. Universidad Javeriana – Abeledo Perrot. Buenos Aires. 2009. P 266} 149_{HERNANDEZ GAMARRA, Antonio.}

En consecuencia, los contralores territoriales mantienen relaciones funcionales, no

orgánicas ni jerárquicas, con la Contraloría General de la República”150_.

Respecto a lo anterior, la Corte Constitucional en la sentencia C-561 de 1999 en cuanto a la descentralización, señala lo siguiente:

“(…) El Fenómeno jurídico de la descentralización se produce un traslado de asuntos que sería de conocimiento de la autoridad central, a las autoridades territoriales, o de la administración central a otras autoridades a quienes se confía el desempeño de labores especializadas, de tal suerte, que la decisión administrativas en los dos casos, no se adopta por la autoridad central, sino por un ente territorial (…)”

Aunque las contralorías territoriales tienen autorización expresa de la Constitución en su creación (artículo 272), y deben estar sujetas las reglas que establecen las Leyes 42 de 1993, Ley 136 de 1994151, y a Ley 330 de 1996, a través de esta normatividad se concluye que las contralorías territoriales tienen a su cargo la tarea fiscalizadora mediante el control posterior y selectivo, y están dotadas de autonomía administrativa y presupuestal.

Lo anterior y en relación con la función de control fiscal excepcional explicado anteriormente, se encuentra la Sentencia C-219/97, que en referencia a la autonomía que tienen las CT señaló: “(…) la Constitución estableció una serie de reglas mínimas que tienden a articular el principio unitario con la protección de la autonomía territorial, optando, en algunas circunstancias, por dar primacía al nivel central y, en otras, por favorecer la gestión autónoma de las entidades territoriales”152_.

150_{HERNANDEZ M. Op.Cit. Pág. 47}

151_{Modificada en el tema de las contralorías por la Ley 617 de 2000.} 152_{Sentencia C- 219 de 1997 Magistrado Ponente Eduardo Cifuentes Muñoz.}

Al mismo tiempo, no se debe perder de vista que la autonomía con la que cuentan las entidades territoriales tiene ciertos límites, ya que su existencia se desenvuelve en el marco de un Estado Unitario; por ello, su actividad se debe armonizar con las demás entidades, órganos y autoridades estatales. Es decir, el Estado Unitario es el eje que coordina la autonomía de las CT y la descentralización.

En sí la descentralización fue concebida como un instrumento de apertura política y participación, sin embargo, entre los años noventa la perspectiva para este proceso empezó a ser diferente; para el gobierno nacional la descentralización empezó a generar “desequilibrios macroeconómicos, y un alto déficit fiscal, debido supuestamente al incremento de la transferencias de los ingresos corrientes de la nación a departamentos y municipios. Tal discurso fue complementado posteriormente por el gobierno del entonces presidente Uribe con la tesis de que los municipios eran inviables fiscalmente, no tenían la capacidad para el manejo de sus competencias y recursos y eran focos de corrupción, argumentos que sirvieron de base para implementar la estrategia de re-centralización que vive hoy

el país (…)” 153_.

En resumen las reformas de descentralización del Estado han sido el resultado de la combinación de necesidades internas insatisfechas y de la tendencia internacional, y que por tanto el gobierno nacional en la búsqueda de una salida a la crisis de legitimidad del Estado en Colombia ha resuelto traer las competencias, funciones y toda parte del aparato estatal que estén en cabeza de las entidades territoriales y que a su concepto es mejor y más eficaz que el centro lo maneje, de ahí que surge el concepto de la recentralización.